2006-12-07 第165回国会 衆議院 日本国憲法に関する調査特別委員会 第8号
先般より憲法改正の限界論に関していろいろ御議論があったところでありますけれども、私自身の持論を申し上げさせていただきますと、憲法改正の規定を設けている九十六条ですけれども、先ほども申し上げたように、主権者である国民の憲法制定権力というものは、今の現行憲法の枠外といいますか、自然権として、人間としての、国民としての生まれながらに持っている権力であるという形がまず想定されるのかなと。
先般より憲法改正の限界論に関していろいろ御議論があったところでありますけれども、私自身の持論を申し上げさせていただきますと、憲法改正の規定を設けている九十六条ですけれども、先ほども申し上げたように、主権者である国民の憲法制定権力というものは、今の現行憲法の枠外といいますか、自然権として、人間としての、国民としての生まれながらに持っている権力であるという形がまず想定されるのかなと。
○保岡議員 憲法改正原案の内閣の提出権でございますけれども、憲法制定権力は国民にあるということでございますので、その原案の提出権も基本的に国民の代表である国会議員に属するものと理解しております。いろいろ学説があることはそのとおりなんですが、多くの学説はそのように解していると思います。しかし、内閣にも憲法改正原案の提出権があるという学説もまたあって、その旨の内閣法制局の答弁もなされております。
○保岡議員 憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を早急に整備するということは、これは立法府としての大きな責任でありまして、改正に関する国民の主権というものを回復して真の国民主権を具体化することは、国民の代表者としての使命であると考えます。
憲法改正というのは憲法制定権力を持つ国民が判断することであって、国会は、その改憲案の発議、提案までしかできないんだと思うんです。そこに、協議会の持ち方にせよ、所属議員が関係するにせよ、そういう余地がないのではないか。やはりそういう根本問題を考えていかないと、これは九十六条に基づいてやるという憲法の仕組みですが、そこの根本が問われるのではないかというふうに思います。
憲法改正国民投票法制の整備は、憲法制定権力の担い手である国民がその権利の行使をする制度を整備することであり、憲法改正に対する国民の主権を回復し、真の国民主権を具体化することにほかならないからであります。 昨年秋以降、本特別委員会及びその理事懇談会において、憲法改正国民投票法制全般に関し、活発な論議をしてまいりました。
憲法改正国民投票法制を整備するということは、これは言うまでもなく憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を整備するということですから、憲法改正に対するまさに国民主権を回復すること、あるいはその真の国民主権を具体化する、こういうことにほかならないわけでありまして、極めて重要であるというふうに思っております。
先日の本会議の趣旨説明において与党案の筆頭提出者である我が党の保岡議員が言われたとおり、憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を早急に整備することは立法府としての責任であること、そして、改正手続に対する国民の主権を回復し真の国民主権を具体化することは国民の代表者としての使命であること、これが冒頭に確認しておきたい第一の点でございます。
この点についてはそれぞれ愛知先生や仙谷先生、滝先生等からの御発言にもあったとおりでありまして、私としても、趣旨説明の際に申し上げましたが、憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を早急に整備することは立法府の最大の責任であった、戦後六十年この法案がなかったということは国会の怠慢だと申し上げましたが、これが今国会で審議が始まることは、まことにこのような立法の怠慢に終止符を打つという歴史的
憲法改正国民投票制度は、憲法制定権力の担い手である国民みずからが憲法論議に直接かつ終局的に参加する制度でありまして、その国民の憲法論議の形成にメディアがどういう形で関与していくかについては、当時、微妙な主張の相違が見られたからであります。
憲法改正国民投票法制の整備は、憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を整備することであり、憲法改正に対する国民の主権を回復し、真の国民主権を具体化することにほかならないからであります。
憲法改正国民投票法制の整備は、憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を整備することであり、憲法改正に対する国民の主権を回復し、真の国民主権を具体化することにほかなりません。今般、憲法改正国民投票法案が提出されるに至ったことは、国民主権の観点から歴史的な意義を持つものである、このように考えております。 次に、憲法改正論議と憲法改正手続法との分離についてのお尋ねがございました。
憲法制定権力は国民に存すること等にかんがみれば、憲法改正原案の提案権も基本的に国民代表である国会議員に属するものと理解をしておりますし、多くの学説においてもそのように解されていると承知しています。 しかし、内閣にも憲法改正原案の提出権があるという学説が一方であること、また、その旨の内閣法制局の答弁が過去においてなされていることも承知をしております。
まず、憲法改正手続法の必要性、そして憲法を取り巻く情勢の変化にかんがみた憲法改正の必要性についてお尋ねがありましたが、憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使するための制度を早急に整備することは、先ほどの提案の趣旨でも申し上げましたとおり、立法府としての極めて重い責任だと思います。
これを憲法制定権力なんと言うと非常に難しいので、簡単に憲法を作る権利と呼びたいと思います。あるいは国の形を決める権利と言ってもよいかもしれません。しかし、日本国民は歴史上いまだ一度もこの権利を行使したことはないし、また行使したくても行使できなかったのであります。 戦前の日本では国民に憲法を作る権利はありませんでした。御承知のとおり、帝国憲法を起草したのは伊藤博文始め明治の元老や官僚でありました。
憲法制定権力の担い手である国民がその権利を行使する制度を早急に整備することは、立法府としての責任であり、改正に対する国民の主権を回復し、真の国民主権を具体化することは国民の代表者としての使命であります。
国民投票は、憲法制定権力の担い手である国民みずからが憲法論議に直接かつ終局的に参加する制度であります。この制度を整備することは、日本国憲法の基本原理である国民主権原理を具体化するということであり、つまりは憲法制定、改正に対する国民の主権を、国民を代表する国会が回復する作業というべきものであります。 以上をもちまして、私の発言といたします。
それらについてもう少し理論的な根拠として見ますと、第一のレフェレンダムによる場合は、そこに憲法制定権力、憲法改正権、立法権というフランス革命以来の理論を挙げてあります。歴史なり自然法なりによって国民若しくは人民が憲法制定権力を持つということで、プボアールコンスティチュアンというものがありますが、それが憲法制定会議などによって成文憲法に盛り込まれますが、その中に憲法改正権の規定が設定されます。
多くは九十六条の改正権の内在的な限界ということで、先ほど述べましたプボアールコンスティチュアン、憲法制定権力、そこを委託された改正条項ということから、その日本国憲法の基本原理自身は維持されていくものだというふうにとらえている学説が多いかと思います。 以上です。
というのは、フランス革命なり、あるいはアメリカの独立革命なり、この時期は人民に憲法制定権力がある、人民に主権があるということで、一番明確なのは憲法制定会議、コンベンションという形を取ったわけです。
憲法は、改正に当たっても、国民の基本的人権の保障や国民主権、そして平和主義の原則を継承して発展させることを前提にして、そのために、憲法制定権力を持つ主権者国民が、憲法によってつくられた国家機関である議会や内閣、裁判所等よりも上位にあって、憲法制定権力の補完的な発動として、国民投票での過半数の賛成による承認という要件を義務的に課しているわけであります。
これは、憲法制定権力というふうなことで呼ばれていますけれども、その国民が憲法において国家の諸機関を組織する、そういうことであります。しかも、そこに、例えば立法権でありますとか司法権であるとか行政権といったものをその機関に付与する、これが憲法というものの持っている意味であります。
それをどういうふうに整理するかということになりますと、これは歴史的な経過の事実と、それから一つは論理との、先ほど申しました国民主権の憲法でございますので、そもそも国民が憲法制定権力を行使してこの憲法をつくったということを前文の冒頭の一文でも述べているわけでありますね。そのところの整合性をどう考えるかということになろうかと思います。
すなわち、憲法改正国民投票制度を整備するということは、憲法制定権力の担い手である国民みずからが憲法論議に直接かつ終局的に参加できる制度を整えるということであり、これは日本国憲法の基本原理である国民主権原理を具体化するということであります。六十年の長きにわたって凍結されてきました憲法制定、改正に対する国民の主権を、国民を代表する国会が回復する作業と言っても過言ではありません。
憲法制定権力である国民のより自由な選択を可能にするという意味から、可能な限り論点ごとに分けて投票できるようにすることが必要だと思います。Ａという論点については改正に賛成だけれども、Ｂという論点については反対だという意見を、無理やり一つの票で対応させるというのは、国民にとって余りにも不親切です。
日本国憲法において唯一の立法機関とされ、国政全般にわたって必要とされる法律を制定すべき崇高な義務を負っている国会が、憲法施行後約六十年間の長きにわたって、憲法制定権力を有する国民の権限行使という最も基本的かつ重要な法制度の整備を怠ってきたことは、最大の立法不作為と評されてもいたし方がない状態にあったと言わざるを得ません。
この五年間を通じて、当調査会は憲法制定権力を持つ国民の皆さんに、その議論を全面的に公開しその意見を求めるなど、憲法問題に対する世論を喚起するべく努力してきました。このことは、一定の成果を上げつつあると思います。しかし、今なお憲法に対する国民の関心は、決して高いとは言えません。国会議員は、法律を制定する権限を国民から与えられています。
また、憲法の制定権力が国民にあるとすることは、これは国民主権の上からも、あるいは議会制民主主義を取る中でもこれは妥当なことでありますし、なお、憲法改正という国民主権に直接関係する問題においては、直接国民の意思によってこの改正を要求されるべきという立場から見ても、私は、この憲法を改正するという発議を国会がし、そして国民がその改正に対しての意思を決定するということが必要であるという考え方から、議会が国民
憲法改正条項に関しては、現在の日本国憲法の憲法制定権力は国民にある、国民主権主義を前提としております。しかし、民定憲法か欽定憲法かという意味においては、欽定憲法ということも一般的にはあり得るわけでありますが、今の日本国憲法からすると、欽定憲法に変えることはできない。つまり、憲法改正には限界があるわけであります。
しかし、私は、国会は発議するだけであって、あくまでも制定権力は国民なんですから、国民にしっかり判断を求めるのに、小選挙区ならば三分の二ですぐできる、今の選挙制度では難しい、こういうことなど、全体の制度設計に議論を尽くした上、やはり国民主権、憲法制定権力の意思というものを尊重しながら、時代に合った憲法を進化させていくという努力が不断になされて、憲法が国民のものになる、国のものにしっかりなるという所有感
制度化された憲法制定権力である国民投票、その国民の意思こそがやはり憲法改正の肝であると私は考えております。国会で余りにも厳しい改正手続を設けることは、この憲法制定権力に対してアクセスする機会を不当に狭める可能性がないか、それを私は恐れるものであります。 先ほど来、枝野幹事が、憲法改正が実現してこなかったのは憲法改正要件とは関係のない事柄であるという御主張をされました。
デュベルジェの憲法制定権力という言葉がございましたけれども、日本国民は憲法制定権力を持っておるのであって、占領の異常事態のもとにつくられたものは、占領を離脱したら、やはり憲法制定権力によってつくるべきである。
そうした民意の背景、憲法制定権力である民意の背景が、この間憲法改正というものにつながってこなかった背景にあるのでありまして、手続そのものに求めるということは少し違うのではないだろうか。 そして、私は、最後につけ加えますと、もちろんケースによっては、国民のぎりぎりの過半数でも変えなきゃならないというケースはあるかもしれませんけれども、憲法という国の基本にかかわる重要問題であります。
このような国政における重要な局面での国民の登場は、学者の言葉をかりれば、憲法の中に制度化された憲法制定権力そのものであり、国民主権の原理を高らかにうたう我が国憲法にとって最もふさわしいシステムであると考えられたからに違いありません。
その上で、土井委員から憲法の最高法規性という御指摘があり、もちろん私もそれについては異論を唱えるつもりは毛頭ございませんけれども、だからこそ、通常の法律手続と違って、きょう議論のある国民投票制というものをあえて導入し、憲法制定権力の制度化された側面としてそれを要件としているわけですから、その点については、例えば憲法の発議要件を、両院の三分の二以上を二分の一以上とすることに何ら憲法的な理論上の制約があるものではないし
現行憲法の廃棄と新憲法の制定という作用をなし得るのは憲法制定権力の保持者である国民のみであります。この憲法制定権力を有する国民の大多数がそのことに賛成をするという状況があって、初めてこのことは可能になるというように考えるべきことだろうというように思われます。したがいまして、その点をきちんと確認できるような手順というものを踏む必要があるというように考えます。
というのは、先ほども申し上げましたように、憲法改正権が制度化された憲法制定権力であるがゆえに、私の場合は限界はほとんどないんだという議論をしたわけです。
それを具体的に、じゃ手続としてだれが発議し、どういう形で提案するかということについては、これは憲法に規定がございませんので、先ほど申し上げましたように国民の憲法制定権力という、この原則にのっとって、それに適合的な手続を考えていくしかない。その際に、改正規定を援用するということは、これはあり得ることであろう。つまり、国会がそれを発議するということはあり得ることであろうと。
学説は、これを可能とするものから不能とするものまで種々に分かれておりますが、有力説は、憲法改正規定の改正は憲法の同一性を損なうもの、言わば自殺行為であって、法的に不可能である、不能であるとするか、それとも、憲法改正の根拠となっている憲法制定権力そのものに重大な修正が加えられない範囲のものならば一定程度、許容され得るとするかのいずれかを取っております。
それと、憲法上に改正規定が規定されているわけですけれども、これについては、高見参考人の方から、一つは憲法の安定性の問題と憲法制定権力である国民主権の原理そのものに根差したものだというお話がありました。