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橘法制局参事 高鳥先生、二問御質問を頂戴いたしました。ありがとうございます。
ただ、
冒頭お断りしておかなければなりませんのは、先般も申し上げさせていただいたところでございますが、私ども
衆議院法制局は、有権的な
解釈権を
憲法その他の法令について行う組織とされてはおりません。あくまでも、
先生方の御
議論あるいは立案の際にその素材となるべき
法制的な材料を御提供申し上げるということでございますので、これから申し上げさせていただくことも、先生の
憲法解釈の御参考となる素材を御提供するだけであるということでお許しをいただきたいと思います。
さて、その上で、
一つは、
条約を実施するための
国内法の
整備に関する御質問であったかと存じます。
冒頭、釈迦に説法であるとは存じますが、先生の御質問の
前提には、
条約の
国内法的効力に関する考え方といった大変重要な
憲法上の
論点が横たわっているかと存じます。
冒頭の
論点表に関する御
説明の際にはそこまで言及できませんでしたので、若干お時間を頂戴して、敷衍して御
説明させていただきたいと存じます。
すなわち、
条約は本来的には
国家間の約束という国際法上の法
形式でございます。そのままでは
国内法的な効力を持つものではないとする二元的な考え方が
一般的なようでございます。
まさしく、本日御
議論の
憲法九十八条二項、この
規定によりまして、国際法上の法
形式である
条約がそのまま
我が国の
国内法に受容されるという
一般的受容方式が採用されているというふうに理解されておりまして、この九十八条二項は、その
意味でも大変重要な
条文になっているというふうに理解されています。この九十八条二項の
もとで、
条約は
我が国の
国内法としての効力を有するのだというふうな論理操作がまず一点ございます。
しかし、ここからが先生の御質問と関連するところでございますが、
条約に
国内法的な効力があるからといって、それが
我が国の
国民その他、
我が国に居住する人々に対して
我が国の
法律と同様に直ちに適用されるかという、いわゆる
国内適用可能性はまた別意の問題であるというふうに考えられております。
すなわち、その
条約の
内容が、
我が国の
法律と同様に個人の
権利義務を規律するのに十分に具体的な
内容のものであるかどうか、かつ、そのような直接適用可能性について
条約当事国において否定されていないといった、客観、主観、両
要素をクリアしたような特殊な
条約、いわゆるセルフエクスキューティングな
条約とか自動執行的な
条約というのだそうでありますけれども、このような
条約については確かに、特別の
立法措置を講ずることなしにそのまま
国内法として適用されることがあり得る。
ただ、多くの
条約は必ずしもそのようなものではなくて、
国家間の約束として、あくまでも当該
条約に基づいた
国内法的な措置をとるべきことを各国政府に求めるものであるというのが
一般的なようであります。いわゆるノンセルフエクスキューティングな
条約でございまして、これを実施する場合には
国内法を
整備する必要があるということになります。
我が国のこのような
条約締結の実務におきましては、外務省の職員の論文などを拝見させていただきますと、あくまでも
国内法の
整備を行ってから、
先生方に
国内法の
法律の
制定をしていただいてから
条約の締結、批准を行うという手続が
一般的であるようでありますから、先生御指摘のような、TPPを含めた
条約と
国内法制度とのそごを来すことのないように、まず
国内法整備がきちんとなされるのだという手続をとられるのではないかと拝察いたします。
そして、このことを明確化するべきだという先生の御指摘は、まさしく本日の
論点表のAの
立場と通じるところがあるのではないかと拝察いたします。
もう
一つは、また大変難しい、条例との
関係に関する御質問でございました。
先生御指摘のとおり、
憲法九十四条には、「
法律の範囲内で条例を
制定することができる。」地方自治法十四条一項には、法令に違反しない限りにおいて条例を
制定することができるというふうに書いてあるわけですから、条例の
制定権は、あくまでも国の法令の枠内においてのみできるんだということは、
憲法、
我が国の法令上は自明のことでございます。
このようなことを
前提に、ただいま御教示いただきました情報を
前提に
一般論として申し述べさせていただくならば、当該条例における
最高法規性というのは、当該自治体の他の条例との
関係でのものにすぎないのではないか。
もう少し生意気を言わせていただきますと、法
形式的には同じ条例でございますから、その
最高法規性という文言自体も、法的に他の条例よりも優越するというのではなくて、あくまでも、そのような訓示的、宣言的な
意味にとどまる、そういう
意味での
最高法規性と考えられているのではないのかというふうに思います。
また、そのような自治基本条例の
もとにおける法令
解釈に当たって、この条例との整合を図るべきとの条項につきましても、先生御指摘のように、単に法令といった場合には、まさしく国の法令を
意味するというのが
一般的であると思います。
法律や政令や省令を
意味するものと思われますから。
したがいまして、今御教示いただきました条例の当該条項につきましても、そのような国の法令の
趣旨、
目的に反しない範囲内で、当然に地方自治体は国の法令においてもそれを執行する責任と権限を有するわけですから、そのような自治体の執行権限の範囲内で、
解釈の余地があるような国の法令について、その国の法令がそのような
解釈を許している、許容している範囲内に限って、自治基本条例と整合的な
解釈を行いなさいという留意事項を定めたものというような
意味なのではないのかと。
このように
解釈することによって初めて、先生御懸念の、御指摘の条例と
我が国の
憲法及び国の法令、地方自治法を初めとする国の法令との整合性が担保されるように存じます。
以上です。