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2013-04-04 第183回国会 衆議院 憲法審査会 第4号
公式Web版
会議録情報
0
平成
二十五年四月四日(木曜日) 午前九時一分
開議
出席委員
会長
保利
耕輔君
幹事
伊藤 達也君
幹事
岸
信夫
君
幹事
中谷 元君
幹事
葉梨 康弘君
幹事
平沢 勝栄君
幹事
船田 元君
幹事
武正
公一君
幹事
馬場 伸幸君
幹事
斉藤 鉄夫君
秋本
真利
君 泉原 保二君 上杉 光弘君
衛藤征士郎
君 大塚 拓君
大野敬太郎
君
黄川田仁志
君
新谷
正義
君
鈴木
馨祐
君 高木
宏壽
君 高鳥 修一君 棚橋 泰文君
土屋
品子
君
土屋
正忠君 土井 亨君 徳田 毅君 西川 京子君 西村 明宏君 野田 毅君 馳 浩君 鳩山 邦夫君 原田 憲治君 松本 洋平君 武藤
容治
君 山下 貴司君
山本
とも
ひろ
君 大島 敦君 篠原 孝君 古川 元久君
三日月大造
君 山口 壯君 伊東 信久君
坂本祐之輔君
新原 秀人君 西野 弘一君 三木
圭恵
君 大口 善徳君 浜地 雅一君 小池
政就君
畠中 光成君 笠井 亮君
鈴木
克昌
君 …………………………………
衆議院法制局法制企画調整部長
橘
幸信
君
衆議院憲法審査会事務局長
窪田 勝弘君
—————————————
委員
の異動 四月四日
辞任
補欠選任
河野
太郎
君
秋本
真利
君
土屋
品子
君
新谷
正義
君
保岡
興治
君
大野敬太郎
君
山本
とも
ひろ
君
黄川田仁志
君 同日
辞任
補欠選任
秋本
真利
君
河野
太郎
君
大野敬太郎
君
保岡
興治
君
黄川田仁志
君
山本
とも
ひろ
君
新谷
正義
君
土屋
品子
君
—————————————
三月二十九日
日本国憲法
九条を変えること
反対
に関する請願(
阿部知子
君
紹介
)(第二一四号) 同(
吉川元
君
紹介
)(第三一一号) は本
憲法審査会
に付託された。
—————————————
本日の
会議
に付した案件
日本国憲法
及び
日本国憲法
に密接に関連する
基本法制
に関する件(
日本国憲法
の各
条章
のうち、第五章の
論点
) ————◇—————
保利耕輔
1
○
保利会長
これより
会議
を開きます。
日本国憲法
及び
日本国憲法
に密接に関連する
基本法制
に関する件、特に
日本国憲法
の各
条章
のうち、第五章の
論点
について
調査
を進めます。 本日の議事について申し上げます。 まず、
衆議院法制局当局
から
説明
を聴取し、その後、各
委員
からの
自由討議
を行うことといたします。
衆議院法制局当局
から
説明
を聴取いたします。
衆議院法制局法制企画調整部長橘幸信
君。
橘幸信
2
○
橘法制局参事
衆議院法制局
の橘でございます。 本日は、第五章
内閣
の章につきまして、お
手元配付
の資料に基づき、その
主要論点
について御
報告
をさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
先生方
の御
議論
に資するため、冒頭、
日本国憲法
の定める
内閣制度
の特徴につきまして、旧
大日本帝国憲法
、いわゆる
明治憲法
との比較を通じた
論点整理
の
観点
から、幾つか、ごく簡単に御
説明
申し上げさせていただきたいと存じます。 まず、
明治憲法
においては、国務各
大臣
が
行政権
の主体である
天皇
を輔弼することとされており、
内閣
は、
憲法
上の
機関
ではなくて、勅令である
内閣官制
によって定められていたものにすぎませんでした。したがって、
内閣総理大臣
も、
憲法
上は国務各
大臣
の一人にすぎなかったわけでございます。 これに対して、
現行憲法
においては、第六十五条において、
行政権
は
内閣
に属するとされ、
内閣
は
憲法
上の
機関
として明確に位置づけられております。また、
内閣総理大臣
も、第六十六条第一項におきまして
内閣
の首長たる
地位
を有するものとされ、この首長たる
地位
から、一定の統制的、
指導的権限
が各条項において認められております。 このような意味におきまして、
現行憲法下
における
内閣
あるいは
内閣総理大臣
の
地位
及び
権限
は、
明治憲法
のもとにおけるそれよりも著しく
強化
されたと一般に評されているところでございます。 もう一つ、
明治憲法
との比較における
現行憲法
の
内閣制度
の特徴は、
内閣
が、
天皇
に対してではなく
国会
に対して
責任
を負うという
議院内閣制
を採用し、
内閣
は
国会
に対し
連帯責任
を負うとする第六十六条第三項を初めとする一連の詳細な
規定
が設けられているところでございます。 そして、これから御
報告
させていただきますとおり、
衆議院憲法調査会等
におけるこれまでの
議論
の特徴は、一方では、この
内閣総理大臣
の
地位
及び
権限
をより一層
強化
するべきではないかとされ、他方では、そのように
強化
された
内閣総理大臣
あるいは
内閣
の
権限行使
が暴走、独走しないように、
国会
の
行政監視機能
についてもさらに一層充実
強化
するべきではないか、こういう二点にあったと言うことができるかと存じます。 以上の点を前提に、以下、具体的な
論点
の御
報告
に入ってまいりたいと存じます。お
手元配付
のA3縦長の
論点表
をごらんいただければと存じます。
幹事会
での御指示に基づきまして、大きく三つの
分野
に分けて
論点
を整理してございます。 まず、第一の
分野
は、
首相公選制
を含む
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
のさらなる
強化
に関する
論点
。第二の
分野
は、
内閣
の成立や総
辞職等
の
内閣
の組織に関する
論点
。第三の
分野
は、
国会
による
行政監視機能
の
強化
に関する
論点
でございます。 まず、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
の
強化
に関する
論点
ですが、これに関して
明文改憲
を
主張
する御
意見
は、
論点表
のA1からA3までにありますように、
現行憲法下
において、いずれも
合議体
である
内閣
の
権限
とされている
行政権
それ自体あるいは
衆議院
の
解散権
などを
内閣総理大臣個人
の
権限
としたり、あるいは、あくまでも「
閣議
にかけて決定した
方針
に基いて、」という条件のもとに行使されることとされている
内閣総理大臣
の
行政各部
に対する
指揮監督権
などを、そのような条件なしで
内閣総理大臣
の
権限
としようとするものでございます。 例えば、
衆議院
の
解散権
を例にとって御
説明
、御
報告
申し上げたいと存じます。
衆議院
の
解散権
は、一般には
首相
の
専権事項
などと言われておりますけれども、
憲法
上は、
内閣総理大臣
の
権限
ではなく、
合議体
としての
内閣
の
権限
でございます。あくまでも、
閣議決定
を経た上で、
国事行為
としての
衆議院
の
解散権
を有する
天皇
にその
旨助言
と承認をしなければならないこととされているものでございます。したがって、後ほどの
論点
とも関連いたしますが、
閣議
は
全会一致制
をとっておりますので、
天皇
に
解散
の助言と承認をするためには、全
閣僚
の了解、署名が要ることになります。 ただ、反対して署名をしない
閣僚
がおられるときには、
首相
はこれをいつでも任意に罷免できることになっておりますから、結局は、
首相
はみずからの
解散
の意思を貫徹することはできるわけでございますけれども、ただ、
反対閣僚
の罷免という手続をとらなければならないという点がポイントになっているわけでございます。
論点表B
は、
現行憲法
の枠内で
首相
の
権限
の
強化
を図ろうとする御
主張
です。 例えば、「
閣議
にかけて決定した
方針
に基いて、」といったような先ほど述べた制限を、
内閣法
を改正して撤廃するか、あるいは、これをより緩やかなものにできないかというものです。 ただし、
現行憲法
の
解釈
として、この
内閣法
六条の「
閣議
にかけて決定した
方針
に基いて、」というのが、
行政権
が
合議体
としての
内閣
に属することからストレートに導かれる
憲法
上の要請であるという現在の
政府解釈
の
立場
に立てば、このようなことを
立法措置
で行うことはできず、
明文改憲
によるほかはないということになりますので、このBの見解は、そのような
政府解釈
のような
立場
に立たず、
憲法
はもう少し緩やかなことまで許容しているのだという
解釈
を前提にしているものと推察されます。 例えば、
内閣
の明示の意思に反しない限りなどとして、
行政権行使
の主体が
合議体
である
内閣
にあることとの
整合性
を図るなどしたほかの
規定
の仕方が可能ではないかと
主張
しておられるものでございます。 いずれにしても、慎重な検討の必要があるものと思われます。 なお、
明文改憲
も特段の
立法措置
も要しないというCの欄の御
主張
には、二つの異なった
主張
が掲げられております。 一つは、
首相
の
リーダーシップ
を
強化
するという
趣旨
についてはAやBの
立場
と共有しながらも、
閣議
の
全会一致方式
を改めるという
運用改善
を図ればいいというのがC1の
主張
です。 ただし、これにつきましても、
閣議
の
全会一致方式
という現在の慣行は、
憲法
第六十六条第三項の
内閣
の対
国会連帯責任制
から直接に導かれる
憲法
上の要請であるという
政府解釈
の
立場
に立ちますと、そのような
運用改善
はできない、
明文改憲
を要する
事項
ということになってしまいますから、このC1の
立場
は、
憲法
六十六条三項について、別の
解釈
、例えば、
閣議
を多数決で決めたとしても、各
閣僚
がその結果を尊重し、それに拘束されるものとすれば、
国会
に対する
連帯責任制
を
規定
する
憲法
六十六条三項の
趣旨
と何ら矛盾はしないのだというような
解釈
に立つことを前提としているものと推察されます。 他方、以上のような
首相
の
リーダーシップ
の
強化
の
主張
それ自体に対して疑問を投げかける
主張
として、C2のように、
首相個人
ではなく、あくまでも、
現行憲法
のシステムのもと、
合議体
である
内閣
全体の
機能強化
をこそ図るべきだ、それこそが
内閣
全体としての
政策統合能力
を高めることができるとの御
意見
もございます。
二つ目
の
論点
は、
首相公選制
の是非に関する有名な
論点
でございます。 これに関しては、
首相公選制
の
導入
に積極的な
立場
にも二つのお
立場
があるように思われます。すなわち、
憲法改正
をして
導入
すべきとするAの欄の御
主張
、
現行憲法
の枠内で実質的な
首相公選制度
を
導入
することをまずは目指すべきとするBの欄の御
主張
でございます。 Bの
立法措置
で
導入
可能だとする
立場
としては、例えば、みんなの党の
先生方
が
参議院
に提出されました
内閣総理大臣
の指名に係る
国民投票制度
の創設に関する
法律案
が、直近では最も具体的なものかと存じます。 これらの
導入積極論
に対しては、ポピュリズムにつながる
危険性
や
天皇制
との関係、さらには、
議院内閣制
とは異なり、公選された
首相
は必ずしも
議会
内多数派を基盤とするものではないことになるため、かえって
議会
との関係に
ねじれ
が生ずる度合いが頻繁に起こってしまい、その
制度趣旨
とは逆に
リーダーシップ
を発揮できにくくなるのではないかなどなどといったことを理由として、
首相公選制
は
導入
すべきでないとするCの欄の
消極論
の御
主張
も根強くございます。 特に、
衆議院憲法調査会
がまとめられました二〇〇五年の
最終報告書
におきましては、
首相公選制
の唯一の
導入国
であったイスラエルでの詳細な
海外調査
を踏まえて、
首相公選制
の
導入
に消極的な
意見
が多数
意見
であったと結論づけておられました。 いずれにいたしましても、
首相公選制
については、
首相
を公選するという以上の具体的な
制度設計
のあり方を含めて
議論
される余地があるように思われます。 次に、
二つ目
の
分野
の
論点
に入ります。 まず、
国務大臣
の任命による
内閣
の構成に関する
論点
です。
現行憲法
は、
国務大臣
の過半数は
国会議員
でなければならないと定めておりますが、これについては、従来から、
議院内閣制
の
趣旨
を徹底すれば、全員が
国会議員
であることが望ましいとの学説もあるところです。Aの欄の
明文改憲
の御
主張
は、これを端的に表明した
意見
です。 ただ、この御
主張
の中には、
衆議院議員
に限るものとするべきか、
参議院議員
を含めた
国会議員
とするべきか、
議論
が分かれているところです。
衆議院議員
に限るべきとするのは、
不信任決議権
と
解散権
によるチェック・アンド・
バランス
といった
議院内閣制
の
趣旨
や
衆議院
の優越を定める
現行憲法
の
趣旨
を徹底するべきとの御
主張
です。 なお、これに関しては、
現行憲法
上、
内閣総理大臣
は必ずしも
衆議院議員
でなければならないかといった
論点
もあることは
先生方
御承知のとおりでございます。 また、
国務大臣
は
衆議院議員
に限るべきとの御
主張
は、
明文改憲
を要せずとも
運用ベース
で、
参議院議員
は入閣しない、そのような
運用
を確立するのが望ましいとするC1の
主張
にもつながる発想かと存じます。そして、これらの御
主張
の背景には、両院の
役割分担
、
権限分配
の見直しの
議論
があることは容易に推察されるところでございます。 これらの御
主張
に対して、現在の
運用
のままでよいとするC2の御
主張
もございます。 次は、
内閣不信任決議
と
衆議院
の
解散
に関する
論点
です。
先生方
御承知のとおり、
現行憲法
では、
衆議院
が
解散
される場合について明確な条文があるのは、第六十九条に
規定
されております、
衆議院
で
不信任決議案
が可決されるか、
信任決議案
が否決されるかした場合、いわゆる六十九条
解散
の場合だけでございます。 しかし、これ以外の場合においても、実際には、
内閣
、より端的には
内閣総理大臣
でございますが、その判断で民意を問うべきとした場合には、六十九条の場合によらずに
衆議院
は
解散
されております。このような六十九条
解散
以外の
解散
は、
憲法
第七条第三号の
天皇
の
国事行為
に対する
内閣
の助言と承認という
手続的規定
の中に実質的な
内閣
の
解散権限
を読み込んで行われているものでございますけれども、そして、これが七条
解散
と呼ばれる
衆議院解散権
の
解釈
、
運用
でございます。これは
先生方
御承知のとおりでございます。 ただ、このような
憲法解釈
が決してわかりやすいものではございません。実際に、新
憲法施行
直後の初めての
衆議院解散
のときには、六十九条
解散限定説
をとる野党と非
限定説
をとる
政府
とが対立し、GHQのあっせんにより、野党と
政府
が妥協し、野党の
不信任決議案
の提出を待って、これを可決した上で
内閣
が
衆議院
を
解散
するという手続をとったと言われております。 そこで、これに関して
明文改憲
を
主張
するAの欄は、六十九条
解散
以外のいわゆる七条
解散
についても明文の
規定
を置くべきというものです。その際には、
解散権濫用
に関する内容的、手続的な
制限規定
をあわせて設けるべきではないのかというような御
主張
もございます。 もちろん、これらの御
主張
に対しては、今でも
解釈
、
運用
上行ってきているものであり、不都合はないのであるから、何ら
明文改憲
をするような必要はないとするCの欄の御見解もございます。 次は、
内閣総理大臣
が欠けた場合などに置かれる
内閣総理大臣
の
臨時代理
に関する
論点
です。 現在、
臨時代理
に関する
規定
は
内閣法
第九条に定められているところですが、このような
事項
は
安全保障
上も重要な
事項
であるから、
憲法
にこそ
規定
するべきであるとするのがAの欄の御
主張
です。 これに対して、
内閣法
に
規定
が設けられており、それで足りるから現状のままでよいとするのがCの欄の御
主張
です。
最後
に、大きな三番目の
分野
の
論点
は、
国会
の
行政監視機能
の
強化
に関する
論点
です。 変転する国内外の事情に即応して適宜適切な
行政的対応
を可能とするためには、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
を
強化
し、迅速に決定、実施できるような
統治構造
を構築する必要があるけれども、同時に、その行き過ぎをチェックするためには、それを監視する
国会
の
機能
の
強化
をも図らなければならないとする発想が背景にあるものと推察されます。 そのような
具体策
として唱えられているのが、
国会
の
附置機関
として、アメリカのGAOのような
会計検査院
あるいは
行政監視院
を設置するべきとか、前回も御紹介申し上げましたように、
現行
の
日本国
の
会計検査院
を
国会
の
附置機関
とするべき、あるいは、議院の
国政調査権
を
議員個々人
の権能とするべきといった、A1やA2に掲げる
明文改憲
の御
主張
です。 これに対して、
現行憲法
の枠内でできること、例えば、これも前回御紹介申し上げましたように、
少数会派
による
国政調査権
の発動を可能としたり、また、
立法措置
でもって
国会
に
行政監視院
を設置するなど、Bの欄の御
主張
もございます。 なお、
行政監視院設置法案
については、平成八年に、当時の
民主党
の
先生方
が
衆議院
に提出された事例がございます。 また、以上の
主張
とともに、さらに
運用面
でも
国会
の
行政監視機能
の
強化策
を講じるべきであるとして、
委員会審議
の充実や、
議院法制局
や
調査局
などの
補佐スタッフ
の
強化
など、
予算措置等
でもって対応できることも重要であるとするCの欄の御
主張
もございました。
最後
に、
国会
の
行政監視機能
の
強化
に関連して、
オンブズマン制度
の
導入
に関する
論点
がございます。
オンブズマン
と申しましても、
行政
内の
オンブズマン
や
市民オンブズマン
など、さまざまな類型の
オンブズマン制度
がございますが、ここで取り上げるのは、
国会
の
行政監視機能
の
強化
の
観点
からの、いわゆる
議会オンブズマン
と言われる
制度
です。
議会オンブズマン制度
は、
議会
によって選任された
オンブズマン
が、
国民
の苦情を受け、
行政
の不適切な執行から
国民
の
権利利益
を保護するとともに、それを通じて
行政活動
を監視するという
制度
でございます。 すなわち、
行政内部
における
行政監察
、評価の一環としてだけではなく、
国民代表機関
である
国会
こそ、
国民
の
権利利益
の
最後
のとりでとも言える
国家機関
であるべきであり、日々の
国民生活
の喜怒哀楽や苦情に寄り添いながらそれを解決していく、そういう
機能
をこそ果たすべきであるとする哲学のもとに、そのような職責を担う
国会議員
の
先生方
の
監督
のもとに、独立した
機関
として
議会オンブズマン
を設置し、これに当たらせるというものです。 この
議論
の背景にあるのは、
衆議院憲法調査会
の
先生方
の
海外調査
におけるスウェーデンやEUの
議会オンブズマン
の
実態調査
に関する知見があるものと拝察されます。そして、これを諸外国の事例に照らして
憲法改正
をして設置するべきだというのがAの欄の御
主張
です。 他方、かつての
民主党
御提出の
議員立法
である
行政監視院法案
のように、
法律
の制定でもってこの
議会オンブズマン
の
制度
も設ければよいとするBの欄の御
主張
もございますし、また、そもそもそのような
制度
の
導入自体
に消極的なCの欄の御
意見
もございました。 以上、本日は、第五章
内閣
の章に関する
主要論点
につきまして、大変に早口、駆け足になってしまって恐縮でございましたが、御
報告
をさせていただきました。ありがとうございました。
保利耕輔
3
○
保利会長
以上で
衆議院法制局当局
からの
説明聴取
は終わりました。
—————————————
保利耕輔
4
○
保利会長
これより
自由討議
に入ります。 この
自由討議
につきましては、
幹事会
の協議に基づき、まず、各
会派
を代表する
委員
が順次
発言
を行い、その後、各
委員
が自由に
発言
を行うことといたします。
発言
の中で、事実
確認等
のため、
衆議院法制局当局
に対する質問を含んでも結構であります。 それでは、まず、各
会派
を代表する
委員
の
発言
に入ります。
発言
時間は七分以内とし、その経過については、
終了
時間一分前に
ブザー
を、また
終了
時にも
ブザー
を鳴らしてお知らせいたします。
発言
は自席から着席のままで結構であります。
発言
の申し出がありますので、順次これを許します。
岸信夫
君。
岸信夫
5
○
岸委員
自民党
の
岸信夫
でございます。 本日は、
日本国憲法
第五章
内閣
について、自由
民主党
を代表して
見解
を述べたいと思います。 近年、
我が国
の政治の
リーダーシップ
、とりわけ
総理大臣
の
リーダーシップ強化
が論じられることが多くなっておりますが、これはまさに
日本国憲法
の第五章の
主要論点
であると思います。 まず、
首相公選制
について述べたいと思います。
首相
の選出に直接
民意
を反映することを通じて
リーダーシップ強化
につなげるとの考えに基づいた
首相公選制
については、長い歴史の中で形づくられた
我が国
の国柄、すなわち
天皇
を権威の象徴として中央にいただく国の形をとる
我が国
においては、
首相公選制
はそぐわない、なじみにくいものと考えております。
国民
の
代表機関
たる
国会
が
総理
を選ぶという
議院内閣制
は、
民意
の
国政
への反映という
観点
と
国会
と
政府
の
ねじれ
を防ぐという
観点
との
バランス
が図られた
制度
であると考えます。
自民党
の
党内議論
においても、
首相公選制
の
導入
を強く
主張
する
議論
は見られませんでした。むしろ、
議院内閣制
が長年にわたって定着していることに鑑み、
行政権
が
内閣
に属するという
現行憲法
の根幹は維持しながら、
総理
の
専権事項
の拡大を通じて
リーダーシップ
を発揮できるようにすべきと考えております。
自民党
の
憲法改正草案
では、
内閣総理大臣
が
閣議
に諮らずみずから一人で
決定
できる
専権事項
を三点設けております。 具体的には、まず第一に、
行政各部
の
指揮監督
、
総合調整権
であります。
現行憲法
及び
内閣法
では、
内閣総理大臣
は、全て、
閣議
にかけた
方針
に基づかなければ
行政各部
を
指揮監督
できないことになっておりますが、我々は、
内閣総理大臣
が
単独
で、
閣議
にかけなくても、
行政各部
の
指揮監督
、
総合調整
ができると
規定
したところであります。 第二には、
衆議院
の
解散
の
決定権
であります。 かつて、
解散
を
決定
する
閣議
において
閣僚
が
反対
する場合に、その
閣僚
を罷免するという
事例
もあったわけであります。そのような
事態
に至らぬように、これらは
総理大臣
の
専権事項
として
単独
で
決定
できるよう、
衆議院
の
解散
は
内閣総理大臣
が
決定
するということを
明文
化すべきと考えております。 したがって、
論点表
においては、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ強化
についてはA2及びA3、また、
首相公選制
についてはCであります。 さらに、
総理
の
専権事項
として明記すべきことの第三点目として、軍の
最高指揮権
があります。 現在、
自衛隊法
第七条では、「
内閣総理大臣
は、
内閣
を代表して
自衛隊
の
最高
の
指揮監督権
を有する。」とありますが、
自民党
の
憲法改正草案
では、
自衛隊
を
国防軍
として
憲法
上位置づけ、「
内閣総理大臣
は、
最高指揮官
として、
国防軍
を統括する。」と
憲法
に
規定
することにより、
最高指揮権
が
総理大臣
にあることを
憲法
上明らかにし、
法律
に特別の
規定
がない場合には、
総理大臣
が、
閣議
にかけないで
国防軍
を指揮することができるようにすべきであると考えております。
国務大臣
の
任命
については、
内閣
の存在が
国会
の
信任
に基づくという
議院内閣制
の
趣旨
と、有為の人材を
国務大臣
に登用できるという
観点
を踏まえ、
現行制度
を特に改める必要はない、
論点表
におけるC2の
立場
であります。
内閣不信任決議
と
衆議院
の
解散
については、
論点表A
の
立場
であります。 先ほど申し上げましたとおり、我が党の
憲法改正草案
では、
衆議院
の
解散
は
内閣総理大臣
が
決定
するとし、現在、七条の中で読み込んで
解釈
されている
解散
の
決定権
を、
総理
の
権限
として
明文
化すべきと考えております。
内閣総理大臣
が欠けたときについては、
論点表A
の
立場
です。
現行憲法
では、
内閣総理大臣
に不慮の
事態
が生じた場合に、
憲法
七十条の
内閣総理大臣
が欠けたときに該当するか否かを誰が判断して、また、
内閣
総
辞職
を
決定
するための
閣議
を誰が主宰するのかということについて、
規定
の整備がなされておりません。これでは
危機管理
上も問題があるのではないかとの
観点
から、
内閣総理大臣
によりあらかじめ指定を受けた
国務大臣
が
臨時
に
総理
の職務を行うことについて、
憲法
上、
規定
すべきであります。
最後
に、
国会
の
行政監視機能
の
強化
についてであります。
国会
の重要な
機能
の
一つ
である
行政監視機能
の
強化
については、そのための
機関
を新たに設置するよりは、
法律
の
制定
、改廃や、
国会審議
の
充実
を含めた
運用改善
を通じて果たされるべきと考えております。 以上、
自民党
を代表しての
意見
表明といたします。
保利耕輔
6
○
保利会長
次に、古川元久君。
古川元久
7
○古川(元)
委員
民主党
の古川元久でございます。
民主党
は、これまで党内で行ってきた
憲法
論議の中で、統治機構のあり方につきまして、
国民
主権の徹底と権力分立の明確化を基本として
内閣総理大臣
主導の
政府
運営を確立する一方で、
国会
の
行政監視機能
を拡充
強化
すべきであると考えてまいりました。 本日、
日本国憲法
第五章
内閣
の章に関して論議するに当たり、これまでの党の
議論
を
紹介
するとともに、私自身が
政府
の中で経験したことを踏まえて若干の私見を申し述べたいと思います。 まず、
内閣総理大臣
主導の
政府
運営の実現に向けた我が党の考え方を申し上げます。
現行憲法
では、第六十五条で、
行政権
は
内閣
に属することとなっており、かつ、第六十六条第三項では、
内閣
はその行使について連帯して
責任
を負うこととなっています。そのため、全会一致の
閣議決定
に
権限行使
が委ねられており、第六十六条第一項に言う、
首長
としての
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
が強く
制限
されています。 そこで、
内閣総理大臣
主導の
政府
運営の確立のため、従来、
行政権
という概念の中に包含されてきた、統一的な政策を
決定
し、さまざまな
行政
機関
を
指揮監督
してその
総合調整
を図る執政権、いわゆるエグゼクティブパワーを、
行政権
の概念から切り離して、これを明確化し、この執政権を
内閣総理大臣
に持たせ、執政権を有する
内閣総理大臣
が
内閣
を構成し、
行政権
、いわゆるアドミニストレーティブパワーを統括することといたします。 具体的には、
憲法
第五章
内閣
における
主体
を
内閣総理大臣
とするとともに、第六十五条における
行政権
を執政権に切りかえ、
首長
としての
内閣総理大臣
の
地位
と
行政
を
指揮監督
する
内閣総理大臣
の
権限
を明確にします。加えて、
内閣法
や国家
行政
組織法など
憲法
附属法の見直しを行って、
内閣総理大臣
による政治任用や
行政
組織改編が柔軟にできるようにし、
内閣総理大臣
の
行政
組織権を明確なものにします。 以上が、党のこれまでの考え方であります。 この
内閣総理大臣
の
リーダーシップ強化
に関して、私自身の経験に基づく私見を申し上げますと、私は、最終的には、今申し上げたような形で
憲法
上その
地位
の
強化
を明確にするのが好ましいとは思いますが、そこに至る以前の段階、すなわち、
法律
や
運用
の改善によって、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
の
強化
は、かなりの程度実現できるのではないかと考えます。 例えば、
民主党
政権で実現を目指した国家戦略局の設置は、まさにこの
内閣総理大臣
の
リーダーシップ強化
のためのものでありました。私は、初代国家戦略室長として国家戦略室の設立に携わり、また、後には国家戦略担当
大臣
として仕事をしましたが、国家戦略室は、
総理
直属の
機関
として、各省庁の一段上の
立場
に立ち、
内閣
の重要政策に関して、
関係
各省庁に対し指示を出したり、
総合調整
を行う役割を果たしました。この国家戦略室は、
総理大臣
決定
によって設置されましたが、これが当初のもくろみどおり、法定化されて局に格上げされ、その
権限
もきちんと
法律
上担保されていれば、もっと強い力を発揮することができたと思います。 残念ながら、国家戦略室は政権交代によって廃止されてしまいましたが、私は、誰が政権を担うにせよ、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
を
強化
するためには、国家戦略局のような組織が必要だと考えております。 次に、
国会
の
行政監視機能
の拡充
強化
に関する我が党の考え方を申し上げます。 立法府における
行政監視機能
の拡充
強化
は、
行政
府における
内閣総理大臣
の
リーダーシップ強化
と裏腹の
関係
にあります。したがって、
国会
を単なる法案審査の場とするのではなく、今日の複雑な行財政システムや対外
関係
を律することが可能な専門的情報管理とチェック
機能
を果たす仕組みとし、
行政
府に対する
国民
のコントロール
権限
が十分に発揮されるようにすることが重要であります。 具体的には、
行政
府の活動に関する評価
機能
をあわせ持った
行政監視院
を、
政府
から独立した第三者
機関
とするのか、あるいは
国会
のもとに設置するのかについては検討を要しますが、設置することといたします。 また、
憲法
上の
規定
が曖昧なまま、現在、
行政
府が所管しているいわゆる独立
行政
委員
会については、その準司法的
機関
としての性格を踏まえ、
内閣
とは別の位置づけを明確にします。その上で、それらに対する
国会
による同意と監視の
機能
を整備します。 さらに、
国政調査権
の発動を
少数会派
でも可能といたします。 以上が、党のこれまでの考え方であります。 この
国会
の
行政監視機能
の拡充
強化
に関して若干の私見を申し上げますと、
行政監視院
の設置が望ましいのはもちろんでありますが、私は、まずは、決算
行政
監視
委員
会の分科会という形か、あるいは、各常任
委員
会のもとに小
委員
会という形ででも、
民主党
政権で
政府
において行った事業仕分けを
国会
で常時実施する場所を設けるべきだと考えています。 私は、鳩山
内閣
におきまして、
行政
刷新担当副
大臣
として事業仕分けを企画し、実施いたしました。この事業仕分けは、
行政内部
のPDCAサイクルの一環として行ったもので、政権がかわっても引き続き行われるべきものと考えていますが、公開の場で、第三者の目で、
行政
が行っているさまざまな事業をチェックするという点では、
国会
がやるべき
行政
監視と重なり合う部分があります。 したがって、さきの総選挙前に、決算
行政
監視
委員
会においていわゆる
国会
版事業仕分けが行われたことがありましたが、今後は、これを一時的なものではなく、恒常的かつ対象も
行政
全般にわたって広く行うことができるようにすることが
国会
の
行政監視機能
を拡充
強化
することにつながると考えております。
最後
に、
内閣総理大臣
の
解散権
に関し、一言申し上げます。 私たちは、国家非常
事態
においても、
国民
主権や基本的人権の尊重などが侵されることなく、
憲法
秩序が確保されるよう、国家緊急権を
憲法
上明記し、その仕組みを明確にしておくことが必要であると考えておりますが、その中には、非常
事態
における
内閣総理大臣
の
解散権
の制約が含まれると考えております。 以上で
発言
を終わります。
保利耕輔
8
○
保利会長
次に、
坂本祐之輔君
。
坂本祐之輔
9
○坂本(祐)
委員
日本維新の会の坂本祐之輔です。 第五章の
内閣
について、
憲法審査会
が提示された
論点
に従って我が党の
意見
を申し上げます。 まず、
首相
の
地位
については、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
の
強化
のため、
行政権
の
主体
を
内閣総理大臣
にする方向で
議論
を進めてまいります。特に、道州制を
導入
した場合、強力な
権限
を持った州知事が登場することになり、それら州知事と対応するためにもより強力な
権限
を持った
首相
を生み出すことができるようにすることが重要であると考えます。 また、
衆議院
の
解散
等を
内閣総理大臣
の
専権事項
とすることも賛成する方向で
議論
してまいります。
行政各部
の
指揮監督
、
総合調整権
を
内閣総理大臣
単独
の
権限
として明記することについても、基本的に、
首相
は
大臣
、副
大臣
、政務官等を
任命
できるなど、
行政各部
に広範な人事権を有する方向で検討してまいります。 さらに、
総理大臣
が
自衛隊
の指揮権を有することを明記する方向で
議論
してまいります。
首相公選制
導入
については、日本維新の会は公約でも明記しており、全面的に賛成です。ただし、
首相
の選任が人気投票的になることを防ぐ方策も十分に検討すべきであり、例えば、
首相
の立候補資格については、一定数の
国会議員
の推薦を要件とすることなどを検討していきます。 あわせて、第一章でも
主張
しましたが、国の代表者はあくまで
天皇
であり、
我が国
は立憲君主国であることを同時に明確にしておきます。 また、
首相公選制
が根強く
主張
される
背景
としては、市長や知事は住民が直接選ぶのに、
首相
は
国民
が直接選ばないのかという根本的な疑問があります。私は、市長経験者として、現場の市民の声が
国政
において政策をつくる側に届いていないとの実感がありましたが、それは
国政
のトップを
国民
が直接選ばないというところから来ているのではないかと考えます。
首相公選制
については、イスラエルの
制度
が失敗に終わったことを踏まえ、
首相
と
議会
多数派が異なる
ねじれ
状態を深刻化させるといった懸念が指摘されています。しかしながら、民族、宗教などで多数のグループに分かれるイスラエルと
我が国
の国情は大きく異なっており、しかも、イスラエルでは
議会
の選挙
制度
に完全比例代表制を採用していることが
首相
と
議会
との
ねじれ
の発生を助長してきた面があると考えます。 イスラエルの
制度
の失敗から、
首相
と
議会
との
ねじれ
の問題を解決するためにも、
国会議員
の選挙
制度
も含めて
制度
を検討していくべきと考えます。そして、
首相公選制
を
導入
することにより、
国民
の声がより
国政
に反映されるようにすべきだと考えます。 次に、
国務大臣
の
任命
については、全て
国会議員
の中から選ぶように改正することには
反対
する方向で
議論
していきます。基本的には民間からも登用できるようにしておくべきだと考えます。
衆議院
の
解散権
につきましては、
内閣総理大臣
にあることを明確にする方向で
議論
してまいります。また、第七十条の
内閣総理大臣
が欠けたとき等の職務の
臨時代理
についての
規定
は、当然整備すべきと考えます。 続いて、
国会
の
行政監視機能
の
強化
について。
国会
に
行政監視院
や会計監査院など
行政
監視のための附属
機関
を設置することは、特別会計などについてチェック
機能
が十分に働いていない現状を踏まえ、基本的に賛成する方向で
具体策
を検討してまいります。そもそも、いつ、どこで、誰の
責任
で政策が決まったのか、不明確な場合も多いため、
行政
監視の
前提
として、政策
決定
の過程の見える化を実現する
制度
の整備も重要と考えます。 その他の
論点
としては、
議院
の
国政調査権
を議員の権能とするかどうかについては、
オンブズマン制度
等の
導入
を含め、政党政治との
関係
で慎重に検討していきます。 また、第六十五条に「
行政権
は、
内閣
に属する。」とあり、
行政権
の行使については、
内閣
は
国会
に対して
責任
を負わなければならず、
内閣
は
行政各部
に対して
指揮監督
するはずなのに、
内閣
の
指揮監督
から外れている人事院や
会計検査院
などの
行政
機関
をどうするのかという点につきましては、
責任
と
権限
とを連動させていく
観点
から検討してまいりたいと考えています。 以上で終わります。
保利耕輔
10
○
保利会長
次に、大口善徳君。
大口善徳
11
○大口
委員
公明党の大口でございます。
憲法
第五章
内閣
に関する諸
論点
について、公明党を代表して
意見
を申し上げたいと思います。
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
の
強化
につきましては、近年、
我が国
の統治のあり方を課題として、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ強化
が強く
主張
されています。
行政権
の
主体
を
内閣総理大臣
にすべきとか
総理
の
専権事項
をふやすべきといった
意見
や、後に触れる
首相公選制
の
導入
論も、
総理
の指導力
強化
という
趣旨
が基本にあると思われます。 しかしながら、
現行憲法
でも
内閣総理大臣
は
内閣
の
首長
とされ、
国務大臣
をみずから
任命
、罷免、議案の
国会
提出
などについて、
内閣
を代表する
地位
を有しています。
行政各部
の
指揮監督権
については、これを
内閣総理大臣
単独
の
権限
とすべきという
意見
もありますが、
内閣法
六条により、
閣議
で大枠としての基本
方針
を定めておけば、これに基づいて
総理
が臨機に
指揮監督
するということも、
現行
法上、可能となっています。
閣議
にかけて
決定
した
方針
に基づくという要件は、
総理
の独断での
権限行使
に対する最低限の歯どめと考えられるため、
総理
の
権限
強化
という
趣旨
からこの要件を削ってしまうことについては慎重であるべきと考えます。
総理
の
リーダーシップ
が発揮できないという指摘については、その原因が、
制度
的な問題、中でも立法で対応できない
憲法
上の問題に由来しているのか、あるいは、
我が国
の政治文化や、歴代の
総理
の政治手腕、個性に由来するものなのかなど、その
背景
を検証する必要があると考えています。 連立政権下での
意思
決定
との
関係
でいいますと、近年、
我が国
では連立政権が続いているという事実を踏まえて考える必要があります。連立政権の運営においては、与党間の政策のすり合わせが不可欠であります。さらに、閣内においても、与党各党を代表する
閣僚
の全会一致により政策
決定
を行うという形の方が連立政権の実態になじむものと考えます。
首相公選制
について述べます。
首相公選制
につきましては、これを
導入
した場合、
首相
と
国会
の多数派との間で新たな
ねじれ
が生ずる可能性があり、政治的停滞や膠着状態を起こしかねないなどの指摘がされています。また、人気投票の弊害というものもあります。
衆議院憲法調査会
がイスラエルの
首相公選制
を
調査
しましたが、政権安定のために
導入
した
首相公選制
が、かえって
首相
と
議会
の間の
ねじれ
を深刻化させてしまい、
首相
公選は三回実施されただけで失敗に終わり、二〇〇一年に廃止されています。このため、公明党では、
議院内閣制
を実効的に
機能
させれば
内閣
の政策
決定
能力を高めることができるという
意見
が大勢です。 さらに申し上げれば、
国会
による
内閣
のチェックを十分に
機能
させるという点でも、
議会
が
政府
に対して民主的統制を及ぼすという
議院内閣制
がすぐれていると考えています。 なお、道州制の
導入
と
憲法改正
はリンクしないというふうに考える方が多いと思います。 次に、
国務大臣
の
任命
のあり方についてです。 現在、
国務大臣
は、そのほとんどが
国会議員
の中から、衆参の
バランス
などの事情も踏まえて選ばれていますが、特に
参議院
からの選任のあり方については、
日本国憲法
の
議院内閣制
の
趣旨
や二院制における衆参の
役割分担
についての考え方を踏まえて、どのような形が望ましいか検討すべきであると考えます。 その他、
衆議院解散
の
決定権
の所在や、
内閣総理大臣
が欠けたときの
臨時代理
など、
現行憲法下
での慣習や、立法により特例扱いが確立している点については、あえて
憲法
を改正する必要はないと考えます。 次に、
国会
の
行政監視機能
についてでございます。
国会
の
行政監視機能
については、その位置づけの
強化
を図るため、
憲法
上、
明文
で位置づけるべきとの
意見
もありますが、
現行憲法
でも、
内閣
の
国会
に対する
連帯責任
や
国政調査権
の
規定
など、
憲法
全体の構造から導くことができると考えます。また、決算
行政
監視
委員
会等をしっかり
充実
させていくことが大事だと考えます。 また、
行政監視機能
についてのポイントとなるのが、
議会
多数派と
政府
が同一政党で構成される
議院内閣制
のもとで
国会
の
行政監視機能
を有効に
機能
させるために、
少数会派
による
調査
の機会をいかに確保するかという点が大事だ、こういうふうに思っております。
現行憲法
六十二条では、
行政
監視の重要な手段である
国政調査権
が
議院
の権能とされていますが、これを議員個人の権能とすべきとの
意見
もあります。 もっとも、
衆議院
においては四十人以上の議員の
要請
に基づく予備的
調査
命令の
制度
が設けられているように、
現行憲法
の六十二条で
国政調査権
が
議院
の権能とされていることと
少数会派
の意向に基づく
調査
の重視という点の調整を図るため、必要な取り組みが
現行
行われています。この四十人以上ということについては、さらに検討を加える必要があると思います。
最後
に、
オンブズマン
などの
行政
監視のための専門
機関
を新たに
憲法
で置くかどうかという点でありますが、本来、
行政
監視の
機能
は
議会
そのものが果たすべき役割であることから、
議会
のチェック
機能
を
強化
することが本質である、新たに組織をつくることの優先度は必ずしも高くないというのが党内での多くの
意見
であると思います。 以上、公明党を代表して、第五章
内閣
の章に関する現時点での
見解
を、若干の私見を交えつつ申し上げました。 以上でございます。
保利耕輔
12
○
保利会長
次に、小池
政就君
。
小池政就
13
○小池(政)
委員
みんなの党の小池政就です。 みんなの党は、昨年四月に発表いたしました
憲法
に対する基本的考え方において、
憲法
第五章
内閣
に関し、二点を含めた
方針
を提示しております。 第一点目は、
総理大臣
及び
内閣
の
権限
を拡大することです。 まず、予算の編成
権限
を財務省から分離し、
内閣
が掌握することで、政治主導を確立することを目指します。財務省から予算編成部門の主計局を分離し、
総理
官邸に
内閣
予算局を設置します。これにより、政治主導による予算編成を実施し、当初予算だけで、
一般
会計と特別会計を合わせて約二百三十兆円にもなる国家予算を抜本的に組み替えます。全ての予算をゼロベースで見直します。 次に、人事権の拡大を通じて、
総理大臣
、
内閣
の
権限
の
強化
を行います。
内閣
が幹部官僚の人事を掌握し、総合職を一括採用することにより、真の政治主導の枠組みを確立します。 人事権を掌握した
内閣
の長たる
総理大臣
を司令塔とし、国家戦略スタッフとして政治任用された政治家、民間人、学者等とともに国家戦略を策定し、遂行する、
責任
を持った
行政
のあり方を目指します。そこで、各省局長以上も
内閣
交代ごとに
総理大臣
が任用することとします。 また、道州制との
関係
では、
内閣
に担当専任
大臣
を置くと同時に、中央官庁の役割を縮小もしくは再編、削減することや、中央に残った
機能
を
強化
することなど、新たな国の
行政
の形を示します。 担当
大臣
のもとで、地域主権型道州制の理念、実現までの工程表、地方の代表も参加した遂行
機関
の設置等を明記した道州制基本法を早急に
制定
していきます。
総理大臣
及び
内閣
の
権限
の拡大により真の政治主導が行われることを目指す一方、その暴走を
国民
が適切に
監督
できるよう、
内閣
の
権限
を
国民
が
監督
する仕組みも考慮しています。 具体的には、
行政
情報の記録化を徹底し、公文書の管理を厳格化するとともに、国の会計に複式簿記等の企業会計手法を
導入
し、会計
制度
改革を推進、法令適用の可能性を事前に確認する
手続
であるノーアクションレター
制度
の適用範囲拡大や利用促進を通じて、官僚による裁量
行政
を徹底的に排除する等であります。 以上が第一点目であり、これらは現状の
憲法
においても実行可能な項目と考えます。 第二点目は、
首相公選制
の
導入
です。 現在の
国会議員
の互選による
首相
の選択は、必ずしも
民意
を反映したものとはなっていません。 小選挙区比例代表並立制が採用されて以来、政党はマニフェストを掲げるようになり、衆院選は、地域代表の選択を通し、マニフェストの選択、ひいては政権政党及び
首相
の選択という認識が高まってきました。 しかし、その
民意
をよそに、政党内での党首の任期
終了
に伴って
首相
が交代していきます。しかも、
手続
が不明瞭であり、密室で新党首が決められることも少なくありませんでした。政党内で党首選挙が行われる場合もありますが、
国民
へ選挙時に示したマニフェストと全く逆の公約を掲げる候補者も登場する例も散見されます。結果として、
国民
の
意思
とは無
関係
もしくは
反対
の
立場
の
首相
が誕生していきます。 このような
民意
と
首相
選択の乖離は、有権者に無力感を与え、政治への信頼を喪失させていきます。 真の政治主導を目指す上での実行力についても課題が見受けられます。
国会議員
の内輪の論理で選ばれた
首相
には継続的で強力な
リーダーシップ
が期待できず、
我が国
が直面する重要な課題に対する改革の推進力も乏しいものとなってしまいます。 かつて、戦前の日本では、元老が短期間のうちに次々に
首相
を交代させ、国内外の対応に大きな混乱をもたらしました。現在では、一部、党員を含めた党首選が行われるも、与党内の派閥の論理に基づく
国会議員
の選択により、結果として、内向きで改革実行力に乏しい
首相
が短期間で何人もかわっていきました。内政のみならず、リーダー間の信頼
関係
が大きな意義を持つ外交における損失ははかり知れません。 そこで、主権者たる
国民
が
首相
を選ぶ選挙権を持つことが、日本を変えるのに一番わかりやすい手段であると考えます。 みんなの党はまず、
憲法改正
を必要としない日本型
首相公選制
の
導入
を目指します。
国民
投票によって
国民
が
総理大臣
にふさわしいとする候補者を選んだ後、
国会議員
は、その投票結果に示された世論を尊重して
総理大臣
の指名に関する投票を行うものとします。 また、将来的には、真の政治主導を実現する権力の裏づけたる
国民
の支持を明確にさせていく上で、
憲法改正
による
首相公選制
の
導入
を進めていきます。その際、
首相
は、議員、民間を問わない文民とし、また、
責任
は
国民
に対して負うこととなります。 なお、
天皇
との
関係
においては、第一章での討議でも示したように、国家の元首は
天皇
と明記し、象徴的元首としての権威と
国事行為
を、基本的には従来どおり、かつ、明確にいたします。 そのほか、党内での
議論
として、
国会
の
解散権
及び
国会
からの不
信任
決議のあり方をどうするか、
国民
に直接
責任
を負う中で、不
信任
投票の発議と実施の
権限
を
国民
に委ねるべきではないか等の
意見
もあり、
憲法改正
を伴う
首相公選制
の実施に向け、幅広い
観点
から検討していきます。
国民
から直接選出される
首相
が
国民
に対して直接
責任
を負い、
国民
自身も、これまでその
意思
と乖離して選ばれたリーダーに対する傍観者的視点から、みずからが
責任
をともに有するという意識に変革することにもつながるものと考えております。 以上、大きく分けまして二点がみんなの党の
憲法
第五章に関する基本的考え方です。
保利耕輔
14
○
保利会長
次に、笠井亮君。
笠井亮
15
○笠井
委員
日本共産党の笠井亮です。
憲法
第五章
内閣
で重要なことは、
国民
主権のもとでの
議院内閣制
を採用していることです。
憲法
は、
民意
を正確、公正に反映した
国会
の形成と、その
国会
から
内閣総理大臣
を指名し、
民意
を忠実に執行する
内閣
を組織することを命じています。では、現実には、歴代
内閣
がこの
憲法
の
規定
どおりに職務を果たし、執行してきたか、しているか、このことが厳しく問われます。 例えば、
憲法
第二章とのかかわりでは、この間も述べてきたとおり、九条がありながら、歴代
内閣
はそれをないがしろにし、日米安保条約を最優先にする政治を行ってきました。戦争が終わって六十八年もたとうとするのに、いまだに沖縄を初め全国各地に百三十二もの米軍基地が存在し、数々の治外法権的特権を行使しています。こんな国は世界にありません。 最近も、沖縄普天間基地へのオスプレイ配備と日本各地での低空飛行訓練強行に物も言えず、辺野古の埋立申請を強行するなど、オール沖縄、
国民
の声よりも米国の意向を重視する
内閣
の職務執行の現状は、およそ民主主義国家にあるまじき許しがたいものであります。 また、第三章とのかかわりでも、本来、
憲法
が定めた
国民
の基本的人権の保障に
内閣
として全面的に
責任
を果たさなければなりません。 ところが、実際にはどうか。日本は働く人の所得が減り続け経済成長がとまったという、世界の先進国の中でも特異な状態に陥っています。労働者の三人に一人が非正規雇用に置きかえられ、低賃金と劣悪な労働
条件
のもとで、人間らしい働き方が奪われ、
最後
の命綱である生活保護は一層の引き下げを強いられようとしています。 東京電力福島原発事故によって、国策として推進してきた原発政策が根本から問われています。ところが、事故の収束、廃炉、除染と全面賠償に向けた
政府
の
責任
を果たさず、事故原因もわからずに原発を再稼働させようとしているのであります。
国民
の基本的人権よりも、財界、大企業の目先の利益を最優先にする政治を行ってきたのが歴代
内閣
の実態です。こうした
内閣
の職務執行の現状は、
民意
を忠実に執行するどころか、逆行するものにほかなりません。 その矛盾を逆手にとって行おうとしてきたのが一連の政治改革でした。特に、一九九〇年代以降、政治の停滞などを口実に、強い
内閣
、官僚主導から政治主導への名のもと、
内閣
機能
の
強化
、
首相
の
権限
強化
が打ち出され、それと一体に小選挙区制の
導入
と二大政党づくりが進められてきたのであります。
現行
の小選挙区並立制のもとで実施された六回の総選挙の結果は、その根本的欠陥を浮き彫りにしています。二〇〇五年、〇九年、昨年末の総選挙ではいずれも第一党が圧倒的な議席を獲得しましたが、小選挙区制での第一党の得票率は四割台にもかかわらず、七、八割もの議席を占めました。得票率と獲得議席に著しい乖離を生み出し、議席に反映しない死票が過半数に上っています。
民意
の反映を大きくゆがめる小選挙区制の害悪は明白であります。 そうした小選挙区による
国会
での多数を
背景
に政権を担ってきた与党は、
首相
の強力な
リーダーシップ
で盤石の政権運営を思い描いてきたかもしれません。しかし、現実には、わずか一年前後で
首相
が交代する短命
内閣
が続き、政権交代を繰り返し、盤石どころか脆弱な政権運営とならざるを得ないことをこの間の実態が示しています。それでもなお、
民意
に立脚して、
憲法
の
規定
に沿って
内閣
の職務の執行の
責任
を果たすのではなく、あくまで
民意
に背く政治を繰り返そうとしているのであります。主権者
国民
はそのような政治を決して望んでいません。こうした現実の徹底検証こそ、今必要なのであります。
最後
に、安倍
首相
みずからが、まずは九十六条の改正に取り組むと
国会
答弁で明言し、官房長官も、
政府
として九十六条の改正に全力を挙げて取り組みたいとしている問題であります。
憲法
九十六条は、「この
憲法
の改正は、各
議院
の総議員の三分の二以上の賛成で、
国会
が、これを発議し、
国民
に提案してその
承認
を経なければならない。」と
規定
しています。
憲法
の本質的な役割は、時の政治権力、国家権力が平和、自由と民主主義、基本的人権を壊すことができないように、
国民
主権の
立場
に立って権力を縛ることにあります。
憲法
の
制定
、改廃は、
国民
の重要な主権行使なのであります。九十六条の
規定
は、まさに時の政治権力が自分たちの都合のよいように
憲法
を改変できないようにするためのものであります。この発議要件を過半数に引き下げようとすること、まして、時の
内閣
がその先頭に立つことは、
憲法
の本質的性格を壊す危険な動きと言わなければなりません。決して
手続
や形式の問題ではなく、まさに
憲法
の本質にかかわる重大問題です。 この点においても、
憲法
が定める
内閣
の権能に照らした検証が必要であることを厳しく指摘して、
意見
表明とします。
保利耕輔
16
○
保利会長
次に、
鈴木
克昌
君。
鈴木克昌
17
○
鈴木
(克)
委員
生活の党の
鈴木
克昌
です。
憲法
第五章
内閣
について
意見
表明をいたします。 生活の党では、現在、
憲法
全体について、党としての考え方を取りまとめるべく検討を進めております。
国民
主権、基本的人権の尊重、平和主義、そして国際協調の原則、この四つの理念を維持すべきということを基本として、昨今盛んになっている九十六条改正論のような政治的な
背景
からの
議論
ではなく、理性的に、論理的に
憲法
を見詰めながら
党内議論
を進めていきたいと考えております。 これから述べる
意見
もまた、検討過程のものとして御
報告
させていただきたいと思います。 まず最初に、
内閣総理大臣
の
地位
についてです。 生活の党は、現在の
議院内閣制
の根本は維持すべきと考えており、
行政権
が
内閣
に属するという
規定
もまた、これを維持すべきと考えております。
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
を
強化
すべきという指摘に関しては、
内閣総理大臣
が、
閣議
にかけなくても、
単独
で
行政各部
の
指揮監督
、
総合調整
を行えるようにするという、
論点表
のA3の考え方をとっております。 そのほか、
内閣
や
内閣総理大臣
と
国会
、特に
参議院
との
関係
をどのように整理するかについては、党内のさまざまな
意見
を踏まえて、二院制のあり方とあわせて、引き続き検討していく必要があると思います。 次に、
首相公選制
についてです。
首相公選制
と一口で言っても、論者によってその中身はさまざまであり、世界を見渡しても、過去において成功をおさめた
制度
は存在しません。 また、
首相公選制
は、主権者
国民
が国の政治の
最高
権力者を直接選ぶという大統領制に近い
制度
になりますが、
天皇制
のもとで、このような
制度
を理論的にどう位置づけることができるのか、難しい問題があります。 以上から、
首相公選制
は採用すべきではないという、
論点表
におけるCの
立場
です。 次に、
衆議院
の
解散
についてです。 現在は、形式的な
規定
にすぎない七条の中に
内閣
の実質的な
解散
決定権
を読み込むという不自然な
憲法解釈
をとっています。このため、
内閣
の
解散権
、
解散
決定権
を
明文
で位置づけるべきと考えています。
論点表
のAの
立場
ですが、その際、
解散
について何らかの
制限
を加えるべきか否かについては、引き続き検討する必要があると考えています。 具体的には、
解散
できる場合の要件を
憲法
に定めるべきか否か、
解散
できる場合の要件を定める場合はどこまで具体的に
規定
するのか、さらに、なぜ
解散
・総選挙という形で
国民
の判断を仰ぐこととなったのかというその理由を
国民
に
説明
するような仕組みが必要かどうかといった点について検討を進めていきたいと考えています。 次に、
内閣総理大臣
が欠けたときの
臨時代理
については、かつて、小渕
総理
が倒れられた際に、青木官房長官が
臨時代理
となったことがありましたが、このような場合の取り扱いを明確にするためにも、
憲法
に
規定
すべきであると考えます。
論点表
のAの
立場
です。 その際、現在、
内閣法
で定められている
臨時代理
の
規定
をそのまま
憲法
に位置づけるということでよいのか、何らかの事件によって
総理大臣
以下全ての
国務大臣
が欠けた場合なども想定した
規定
を置くのかといった点も含めて
規定
を整備する必要があります。
最後
に、
行政監視機能
の
強化
については、
会計検査院
を
国会
の附属
機関
として位置づけるか、あるいは、
会計検査院
を改組し、
国会
の附属
機関
として
行政監視院
を設置すべきと考えています。加えて、
政府
に対する
国会
の
行政監視機能
をさらに実効的なものとするため、
野党
主導による
国政調査権
の発動が容易になるよう、いわゆる少数者
調査
権について
規定
すべきです。
論点表
ではA1及びA2の
立場
です。 以上が、
内閣
の章についての現時点での
意見
であります。
保利耕輔
18
○
保利会長
これにて各
会派
を代表する
委員
の
発言
は
終了
いたしました。
—————————————
保利耕輔
19
○
保利会長
次に、
委員
各位による
自由討議
に入ります。 この際、
委員
各位に申し上げます。 本日の審査会におきましては、
論点
を、第一に、
首相
の
地位
に関する
論点
、第二に、
国務大臣
の
任命
、
内閣不信任決議
と
衆議院
の
解散
及び
内閣総理大臣
が欠けたとき等の
臨時代理
に関する
論点
、第三に、
国会
の
行政監視機能
の
強化
等に関する
論点
、その他第一及び第二で
議論
の対象としていない
論点
の三つに分類いたします。 各
委員
におかれましては、おおむねこの三つの
論点
の分類ごとに
意見
表明をしていただきますように、御協力をお願いいたします。 なお、この三つの
論点
の分類はあくまで目安ですので、各
委員
の
発言
がそのほかの
論点
等に及ぶことは結構であります。
発言
を希望される
委員
は、お手元にあるネームプレートをお立ていただき、
会長
の指名を受けた後、
発言
ください。
発言
が終わりましたら、ネームプレートは戻していただくようにお願いいたします。
発言
は自席から着席のままで結構です。また、
発言
の際には、所属
会派
及び氏名をお述べいただくようにお願いいたします。 なお、
幹事会
の協議によりまして、一回当たりの
発言
時間は五分以内といたしたく存じます。
委員
各位の御協力をお願いいたします。
発言
時間の経過につきましては、
終了
時間一分前に
ブザー
を、また
終了
時にも
ブザー
を鳴らしてお知らせいたします。 それでは、まず、
首相
の
地位
に関する
論点
について御
発言
を希望される
委員
は、ネームプレートをお立てください。
高木宏壽
20
○高木(宏)
委員
自由
民主党
の高木
宏壽
でございます。
内閣
の
危機管理
機能
の
強化
という点から申し上げたいと存じます。 ことし一月に発生した、日本人十名が犠牲になったアルジェリア・テロ事件、古くは湾岸危機や阪神・淡路大震災、あるいは地下鉄サリン事件、ペルー人質事件、また、カンボジアなどの在外邦人保護における
自衛隊
機派遣の問題、また、最近の近隣諸国の情勢を見ますと、テロ事件、地域紛争、大災害などの危機に際しての
内閣
機能
の
強化
というのは喫緊の課題になっているものと認識しております。
内閣
の
危機管理
機能
の
強化
の障害の
一つ
になっているのが、私は、法システムが構築されていないことが挙げられると考えております。元来、
我が国
の法体系は危機を想定したものにはなっておりません。
危機管理
というものが
国民
に国家への信頼と安心感を持たせるものであるということを考えれば、
憲法
を含めた法体系を見直すべきと考えております。
現行
の
内閣
の
憲法解釈
の基本は、
憲法
六十六条第三項について、
国会
に対する
連帯責任
から、
閣議
の全員一致が求められると
解釈
されております。また、
内閣法
第四条及び第六条で、
内閣総理大臣
が直接に
行政各部
に
指揮監督権
を行使できないものと
解釈
をされております。 緊急
事態
というのは通常の
手続
をとり得ない場合をいうのであって、緊急
事態
に備えるのも法の役割であります。
総理大臣
が危機に際して適切に
リーダーシップ
を発揮できるようにするためにも、
行政各部
に対する
指揮監督
、
総合調整
の
権限
、
内閣総理大臣
単独
の
権限
として明記すべきであると考えております。 以上であります。
高鳥修一
21
○高鳥
委員
自由
民主党
の高鳥修一でございます。 私は、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
の
強化
について申し上げます。
自民党
の
日本国
憲法改正草案
では、第九条の二第一項と第七十二条三項において、
内閣総理大臣
が
国防軍
の
最高指揮官
であることを
規定
いたしました。現在、
自衛隊法
第七条において、「
内閣総理大臣
は、
内閣
を代表して
自衛隊
の
最高
の
指揮監督権
を有する。」とされております。
最高指揮官
が防衛
大臣
でも統合幕僚長でもなく
内閣総理大臣
であることを
内閣総理大臣
の職務の中に明記するべきであると考えます。 以上であります。
船田元
22
○船田
委員
自民党
の船田でございます。
行政権
という点については、
憲法
におきまして、
内閣
に属するということであります。現在の
憲法
によりますと、
行政権
については、やはり
内閣
が
合議体
として
機能
する、これが原則ではございます。この点は十分尊重する必要があると思います。 しかしながら、先ほど来さまざまな
議論
にありますように、
危機管理
、あるいは、
総理大臣
の
リーダーシップ
というものをさらに発揮しなければいけない国際情勢あるいは国内の情勢などを考えますと、やはり
内閣総理大臣
の
専権事項
というものを、
制限
列挙という形ではありますけれども、限定的にそれを
規定
しておく必要があるのではないかというふうに感じております。 具体的には、
衆議院
を
解散
すること、これは後ほど出てきますけれども、七条
解散
という曖昧な形ではなくて、やはり
内閣総理大臣
の
専権事項
による
解散権
というものは明記するべきである。
二つ目
には、これも
議論
に出ておりますが、
自衛隊
の指揮権の
最高
責任
者、こういう形での明記。さらには、
内閣
の合意でなくても、
単独
で
内閣
を指揮し、
総合調整
を行う。この三つの
機能
というのは、やはり
総理大臣
の
リーダーシップ
を発揮するためには大変重要な要素である、このように思っております。 それから、
首相公選制
でございます。 これについては、かつての
憲法
調査
会以来、さまざまな
議論
がなされております。 ただ、私は、この点については、やや慎重に考えたいと思っております。今申し上げた
総理大臣
の
リーダーシップ
を発揮するための幾つかの
権限
が十分に保障される、そういう状況になれば、
首相公選制
というのは、当面、必要はないのではないかということであります。 しかしながら、これから将来、この
首相
公選についても
議論
は続けていくべきだというふうに思っています。その場合、克服する課題としては、
議会
の多数派と
総理大臣
の所属する政党が違った場合、
ねじれ
が生じたときの対応、それから、元首という意味合いでの
天皇制
との
関係
、さらには、ポピュリズムを助長するのではないかというような社会的な問題、このあたりを解決しなければ、
首相公選制度
というのはなかなか難しいのではないかな。ただ、政治的な課題としては存在すると思っております。 以上です。
武正公一
23
○
武正
委員
首相
の
地位
ということでございますが、今の小選挙区
制度
導入
以来、
衆議院
選挙については、
首相
を選ぶ選挙ということが標榜されております。そしてまた、マニフェスト選挙、これについては各党捉え方が異なりますが、さきの政権、三年三カ月の間では、
国民
が
国民
主権の名のもとに政権与党のマニフェストを
一つ
一つ
チェックする、そういったことができたというふうに考えるところであります。 もちろん、政党の法的な位置づけを明確にするといったことも大事だというふうに考えておりますが、そうした中、
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
、これをやはり発揮すべきというのが我が党の考えでございます。 その際、
内閣
に予算編成権あるいは人事権、これを、
内閣総理大臣
、官房長官のもと、より明確に位置づけるべきということで考えられてまいりましたし、また、前政権時代、事務次官
会議
を廃止し、政務三役などが
リーダーシップ
をとるといったことにもあらわれていたというふうに思っております。
首相公選制
をとらなくても、こうした
内閣総理大臣
の
リーダーシップ
を高める方法があるといったことで取り組んだわけですが、先ほど古川
委員
が申したように、そうした統治機構改革については道半ばであったということが言えようかというふうに思います。 また、
内閣法
第三条にある、「各
大臣
は、別に
法律
の定めるところにより、主任の
大臣
として、
行政
事務を分担管理する。」この分担管理が、いわゆる各省各庁の縦割り
行政
といった弊害があるのではないかというふうに私は考えておりまして、やはりこの各省各庁の縦割り
行政
に横串を通す必要があろうかというふうに思っております。そうした
観点
からの取り組みが必要というふうに思います。 以上です。
笠井亮
24
○笠井
委員
日本共産党の笠井亮です。
首相公選制
について、一言述べておきたいと思います。 先ほど来お話がありましたけれども、かつても、
憲法
調査
会の時代に、当時の小泉
総理
がその
導入
を掲げたこともあって、
一つ
の
論点
になったと思うんですけれども、結論的には
導入
に否定的な
意見
が多数を占めたということだと思います。 我が党としても、この事務局が配付している資料集の七ページにありますが、
政府
の独走を野放しにする
首相公選制
に
反対
するということを、当時も態度を明らかにしております。 やはりそこでも言っておりますが、
国民
が
首相
を選ぶから民主主義にふさわしいと言えるのか。
首相公選制
というのは、
首相
と
政府
を、
憲法
が国権の
最高
機関
と定めた
国会
から事実上独立させるものだ。今でも
国会
では与党の多数横暴がまかり通って、
国民
いじめの悪法が次々に成立させられている。その上、
首相
と
政府
が
国会
のチェックから
制度
の上でも切り離されたら、それによってもたらされるのは、執行権力の独走体制だということで、
首相公選制
の
導入
に
反対
し、
議会
制民主主義を守り抜くという
立場
を明らかにしました。 先ほど来
紹介
もありますイスラエルのことについても、史上初めて
導入
されたということで
憲法
調査
会でも
調査
に行って、それを踏まえて、それは失敗だったというのが共通した声だったと思います。 そうした
首相公選制
を
導入
するんじゃなくて、やはり
憲法
が定めた
国民
主権に基づく統治の諸原則を徹底する、これが大事だというふうに考えております。 以上です。
高鳥修一
25
○高鳥
委員
自由
民主党
の高鳥修一でございます。
首相公選制
について
意見
を申し述べさせていただきます。 日本維新の会とみんなの党は
首相公選制
を
主張
されておられますが、どのようなお考えなのか、この機会にぜひ勉強をさせていただきたいと思います。 日本維新の会では、維新八策各論の基本
方針
の中で、「
首相公選制
(人気投票的になることを防ぐ方法を措置)」「
首相公選制
と
バランス
のとれた
議会
制度
」ということをお書きになっておられます。 それから、みんなの党は、アジェンダ二〇一二の中で、「
憲法改正
を必要としない日本型
首相公選制
を
導入
。
国民
投票によって
国民
が
総理大臣
にしたい候補者を選んだ後、
国会議員
はその投票結果に示された世論を尊重して
総理大臣
の指名に関する投票を行う。将来的には、
憲法改正
による
首相公選制
を
導入
。」とされておられます。 大統領制と言わず
首相公選制
ということは、
内閣
という
合議体
の長を選ぶということであると思いますが、
閣僚
は今までと同様に
国会議員
主体
でよろしいのか。そして、
国民
が直接投票するということがこの
制度
の中核であると思いますが、候補者の資格についてどのように考えておられるのか。 基本的なことで大変恐縮でありますが、維新の方にお聞きをしたいんですが、あくまで
国会議員
の中から選ぶという理解でよろしいのでしょうか。そうであれば、例えば現時点では、石原代表は選ばれる可能性がございますが、橋下代表は候補者になれないということになりますが、そういう理解でよろしいのでしょうかというのが第一点。 それから、世界で唯一、
首相公選制
を
導入
したと言われるイスラエルが、結果的に政権が安定せず、失敗して廃止したというのは、先ほど来お話があったとおりであります。イスラエルとは国情が異なるというお話もございましたが、
首相
の属する党派と
議会
の多数党派に食い違いが生ずる、いわゆる
ねじれ
現象が起こり得るというのは事実であると思います。 そこで、
首相公選制
と
バランス
のとれた
議会
制度
にするとおっしゃっておられますが、これはどういうことでしょうか。この中身をもう少し具体的に教えていただきたいというのが第二点であります。 それから、みんなの党に対してお聞きをいたしますが、
憲法
を改正せずに
導入
しようとしている日本型
首相公選制
というのは、全ての
国会議員
の中から、
国民
が自由に、ふさわしいと思う人に投票するという理解でよろしいのでしょうか。
国民
投票の世論を尊重して
総理
を選ぶという場合の尊重してとは、最終的な判断権は各
国会議員
に残されているようにも見えます。しかしながら、実際には、
国民
の多数
意思
が示される中で、それと異なる形で投票することというのは極めて困難となるのではないでしょうか。このため、形式的には
憲法
六十七条の
規定
に違反しないように見えながら、実質的には、
内閣総理大臣
の指名を
国会議員
の自由な投票に委ねた
趣旨
に反するのではないか。これが第二点であります。 それからまた、将来的に
憲法改正
による
首相公選制
を
導入
するとされておられますが、
憲法
を改正しないままで行う
首相公選制
とどこがどう違うのか、もう少し詳しく教えていただきたい。これが第三点であります。 それから、両党に対してお聞きをいたしますが、
首相公選制
にした場合、
議会
との
関係
がどうなるのかというのが大変重要であると思います。
内閣
の不
信任
と
解散権
はセットであると考えますが、
議会
が
内閣
不
信任
を可決した場合、
首相
を選んだ
民意
との
関係
はどのようになるのでしょうか。 現時点である程度内容を詰めておられると考えますが、どのような
制度設計
になっているのか、先ほどの質問に対して御教授いただけると大変ありがたいです。よろしくお願いいたします。 以上です。
保利耕輔
26
○
保利会長
ただいまの
発言
につきましては、維新さんとみんなの党に対しての御質問でございますが、
発言
を御希望される方はいらっしゃいますか。
馬場伸幸
27
○馬場
委員
まず、
会長
に基本的な部分をお伺いしたいんですが、ここはそういう
委員
同士の
議論
をする場なのでしょうか、それとも各政党が
意見
表明をする場なのでしょうか。その辺が明確になっておりませんので、今後のこの審査会の運営に大きな影響を与えると思いますので、まずその辺の整理をお願い申し上げたいと思います。
保利耕輔
28
○
保利会長
この基本的な問題については
幹事会
で後ほどきちんと整理をしたいと思いますが、かつては、そういうことで政党間でやりとりをしたことがございます。したがいまして、この場において、差し支えない限りは、どうぞやりとりをしていただいて結構だと思います。 ただ、余り激しいやりとりになった場合には
会長
として整理をしなきゃならない場合がありますので、それはお含みをいただきたいと思います。これは高鳥さんの方にもお願いしたいと思いますし、また、もし必要であれば個々に当たっていただくということも考えられますので、ぜひお願いを申し上げたいと思います。 その上で、何かあえて御
発言
の方はいらっしゃいますか。
馬場伸幸
29
○馬場
委員
よくわかりました。 我が日本維新の会は、第一回目のときにも申し上げましたが、まだ自由
民主党
さんのような立派な
憲法
草案というものができ上がっておりません。党内でただいま
議論
中でございますので、詳細な
制度設計
ができているかと言われると、まだ道半ばでございます。 先ほど御指摘いただいておりますいろいろな点を党内でもこれからきちっと
制度設計
していきたいというふうに考えておりますので、貴重な御
意見
として参考にさせていただきたいと思います。 以上でございます。
小池政就
30
○小池(政)
委員
先ほどの質問で、少しまだ
議論
が私たちの党内でも残るところがあるんですが、まず、最初の尊重するという件に関してでありますけれども、これは
参議院
の方で私たちの案を出させていただいていますとおり、
国会議員
の方にあくまでこれは尊重していただくということを示したものであります。
自民党
の総裁選も、党員票を恐らく尊重するという形で、また
国会議員
の方がそれを踏まえて総裁を決めていらっしゃると思いますけれども、その結果として、それが必ずしも一致しないという例も昨年拝見させていただいております。ですから、そこは、私たちもあくまで尊重するということを示させていただきたいと思います。 また、不
信任
の件につきましては、冒頭で申し上げさせていただきましたとおり、
議論
は党内で今いたしているところであります。 以上になります。
山下貴司
31
○山下
委員
論点
がかわるんですけれども、
首相
の指揮
権限
についてであります。 ここにある資料を見ると、
総理大臣
指揮監督権
というのが、
閣議決定
がない場合についてはないようなことが書いてあるんですが、実は
最高
裁判決がありまして、
最高
裁判決には、これはロッキードの大法廷判決であるんですけれども、
閣議決定
された
方針
がない場合にも、
内閣
の明示の
意思
に反しない限り、
行政各部
に対し、随時、所掌事務につき一定方向で処理するよう指示する
権限
を有するという
最高
裁の権威ある判決が出ております。 これは、前に枝野
委員
が行革特別委で
平成
十年に指摘したところであるんですが、それに対して
内閣法
制局が、これは
内閣
の一部局にすぎないわけでありますけれども、この指示というのが任意の実施を求めるという概念だというふうに
解釈
しているわけです。 この大法廷判決の
解釈
によって、
総理
の指揮権というのが、あるいは指示権というのがどういったものか、
リーダーシップ
がかなり変わってくると思うんですが、現段階の
衆議院法制局
の
解釈
についてちょっと伺いたいと思います。 単に任意の実施を求める
権限
だということであれば、今まで官邸から
総理
指示とか各
閣僚
にやられているわけですけれども、それがもう任意の実施なんだ、意に沿うようだったらやってください、そういうような
解釈
を今
内閣法
制局がやっているということはゆゆしき問題だし、
内閣
の一部局にすぎない、副
大臣
級である
内閣法
制局長官が言ったことで
内閣
が
政府
答弁として縛られるというのは私はおかしいと思いますので、その点について
衆議院法制局
の答弁があればと思います。
橘幸信
32
○
橘法制局参事
御質問ありがとうございました。 ただ、先生御下問の点とはちょっと違うと思いますけれども、私ども
衆議院法制局
は、
国会
法及び
議院法制局
法の
規定
に基づいて、
先生方
の
議員立法
を初めとする法制立案に資するため設けられている補佐
機関
でございます。
内閣法
制局設置法において
権限
を与えられている
内閣法
制局とは違って、私ども自身が
憲法解釈
あるいは
法律
解釈
を有権的に申し上げる
立場
にはございません。また、それが本当には適切ではないというのも私どもの考え方でございます。 というのは、
国会
での御
議論
はあくまでも
先生方
が有権的に
解釈
されるべきであって、
先生方
の立論、例えば自由
民主党
の
法律案
をお手伝いする場合には自由
民主党
の
先生方
のお
立場
に立っての
憲法解釈
あるいは
法律
解釈
をさせていただきますし、その他の政党の
先生方
の
議員立法
のお手伝いをするときにはまた別の
立場
から
憲法解釈
をし、
法律
解釈
をするという職務でございます。これが適切かどうかは、
先生方
から私どもに対して与えられている権能がそういうふうになっているということで御了解いただきたいと思うわけでございます。 そういう意味では、ここで
衆議院法制局
の
解釈
は何かと言われますと、それは、今先生のお
立場
からすればこういう立論が可能だと思いますということ以上には申し上げられないことをどうぞお許しください。 その上で、先生御指摘の点は、衆憲資八十号の十九ページに書いてある
論点
でございます。
論点整理
のためだけに若干だけお時間をお許しいただきたいと思いますが、いわゆるロッキード事件の丸紅ルート判決、
平成
七年の
最高
裁大法廷判決では、
総理
の
権限
、
総理
に職務
権限
があるかないかというのが大変大きな
論点
になりました。
総理
が航空機選定に関する職務
権限
があるとすれば、それは罪に問われるし、
総理
には
閣議
にかけて
決定
した
方針
に基づいてでないとそういう
権限
がないとすれば、それは職務
権限
がないという形で判断が下されるという極めてクリティカルな
論点
であったと存じますが、これに関する大法廷判決は、今先生が読まれましたように、
総理
には、
内閣
の明示の
意思
に反しない限り、すなわち、
閣議
にかけて
決定
した
方針
などないにもかかわらず、その明示の
意思
に反しない限りは、
行政各部
に関して、随時、指導、
助言
などの指示を与える
権限
があるんだと。 これで田中元
首相
に対する判決が下されたわけですが、この指導、
助言
等の指示というのがここで御
議論
になっておられる
指揮監督
かというと、それは違うのだというのが
内閣法
制局の大森長官の当時の御答弁であったと思います。法的に拘束力がある
指揮監督
については、それは
閣議
で
決定
した
方針
に基づかなくちゃいけないけれども、より緩やかな任意の指導、
助言
などの指示は、それは
総理
に抽象的にあるのだ、それが広い意味での刑事における職務
権限
なのだと。 それで、このような
解釈
がいいのかどうかという
論点
の御指摘だと思いますが、多分、先生御指摘のような立論も可能だと思いますし、先生にそのような立論のもとに別の
法律
をつくれと言われたときには、私どもはそのような
立場
でお手伝いさせていただきます。
山下貴司
33
○山下
委員
先ほど、
衆議院法制局
には答弁の法的根拠はないということですが、
内閣法
制局が
国会
で
憲法解釈
を答弁する
権限
規定
、具体的な根拠
規定
があれば教えてください。直接定めたものがあるのであれば。 もう
一つ
、指示というのは任意の実施ということでありますが、では、
総理
指示に反した場合には罷免事由になるのかならないのか、もしなるのであれば任意ということにはならないのではないか、その点について、もしお答えできればと思います。
橘幸信
34
○
橘法制局参事
わかる範囲内でお答えさせていただきます。 後者の点につきましては、
行政各部
というのは、ここは各担当
大臣
、主任の
大臣
である
大臣
であると思いますけれども、この指示に反した場合に
内閣総理大臣
が当該
大臣
を罷免できるかどうかについては、当然罷免できます。というのは、
憲法
上、
内閣総理大臣
は、違反行為があろうと、非違行為があろうとなかろうと、任意に
国務大臣
を罷免できるという
規定
があるからでございます。
内閣法
制局の法令
解釈
権につきましては、私が答弁するのは大変僣越であると思いますが、今手元に
内閣法
制局設置法がないのであれですけれども、恐らく
政府
内における法令の
解釈
権が
内閣法
制局には与えられていたと存じます。そのような
内閣法
制局の法令
解釈
を
内閣
として是とするのかどうかは、
合議体
である、より高度の
内閣
の御判断であるかと拝察します。
山下貴司
35
○山下
委員
簡潔に申し上げます。
内閣法
制局設置法に書かれているのは、「
法律
問題に関し
内閣
並びに
内閣総理大臣
及び各省
大臣
に対し
意見
を述べること。」ということでありまして、
国会
で答弁することということではないということを付言しておきます。もし追加であれば、また教えていただきたいと思いますが、今のところは以上で質問を終わります。
保利耕輔
36
○
保利会長
今のは御
意見
の表明ということで、答弁はしなくて結構だということであります。 法制局としては、今の
発言
に何か答弁する必要はございますか。なければ結構ですけれども。
橘幸信
37
○
橘法制局参事
大変生意気であることは重々
承知
の上で、
国会
での事柄ですので、一点だけ申し上げさせてください。
内閣法
制局長官が
国会
において御答弁される根拠は、
国会
法で
政府
特別補佐人として、
先生方
がそれでよしというふうにお認めになった点にあるかと存じます。根拠は
国会
法だと思います。
保利耕輔
38
○
保利会長
ほかに
首相
の
地位
についての御
発言
はございますか。なければ、次の課題に移りたいと思います。 次に、
国務大臣
の
任命
、
内閣不信任決議
と
衆議院
の
解散
及び
内閣総理大臣
が欠けたとき等の
臨時代理
に関する
論点
について御
発言
を希望される
委員
は、ネームプレートをお立てください。
武正公一
39
○
武正
委員
民主党
の
武正
です。
内閣
不
信任
案でありますが、
内閣
不
信任
案あるいは問責決議案の
提出
について、前政権時代もいろいろ
議論
があったというふうに思います。 これは
一つ
参考になるのかと思うんですが、ドイツの例でありますが、
内閣
不
信任
案は審議されることが明確でない限り
提出
できないというようなことで、事前に後任
首相
を決めなければ不
信任
案が
提出
できないといった、建設的不
信任
案といったものがございます。こうしたものが、いたずらに政局に利用されないようにということで、ドイツではあるといったことがございますので、これは
一つ
参考になるのではないかというふうに思っています。 また、政権交代時に
行政
が立法府をサポートするという点については、既にイギリスでは影の
内閣
をサポートする点が費用の面からも全うされておりますし、また、イギリスでは、原則その任期は全うされるということで、
解散
というものが行われないまま、政権がその任期を全うするような形が行われているということも指摘されております。 あるいは、政権交代前に
野党
に対して
行政
情報などを伝えるような形で、政権交代がスムーズにできるような形がサポートされているといったこともありますので、
内閣
不
信任
案などの絡みでもありますが、政権交代についてのサポート体制というものが、
行政
府から立法府について行われる必要があるのではないかというふうに思っております。 これについては、とりあえず以上です。
船田元
40
○船田
委員
自民党
の船田でございます。 私は、一点、
国務大臣
の
任命
というところで、現在の
憲法
においては、過半数が
国会議員
でなければならない、この
規定
なのでございますが、これは確かに、民間の方々で、非常にその
分野
において特別の知識を持っている方、経験のある方、そういう方を
大臣
として任用する、
総理大臣
の
権限
にはそういうものもあってしかるべきだろうというふうには思います。 ただ、私はやはり、
国務大臣
という職責の重さなどから考えますと、
国会議員
以外の方がなった場合には、
国民
に対する
責任
の所在というのが曖昧ではないだろうか。我々
国会議員
は、
国民
から選ばれる、選挙によって選ばれる、こういうことで、もしそこで問題が起これば次の選挙で落選する、そういう
責任
を常にとりながら仕事をしているわけなので、そういう
国務大臣
としての職責の重さからして、民間人の
大臣
が
国会議員
の
大臣
と同列であるというのはいかがなものかということが
一つ
あります。 もう
一つ
は、政党や政治的
立場
というものが、必ずしも民間人の場合には明らかではないということです。
内閣
という、
一つ
の政権として
機能
していくためには、やはり所属している政党が与党であるということが極めて大事な要素であると私は思います。 そういう点からすると、民間人の
大臣
としての性格からすると、私は、若干弱いものがある、曖昧になってしまう部分があるのではないか、そういうことなどを考えると、やはり
国務大臣
は全て
国会議員
の中から選ぶことが望ましいのかなというふうに考えております。これは私の私見でございます。 以上です。
西川京子
41
○西川(京)
委員
自由
民主党
の西川京子でございます。 私も、
国務大臣
の
任命
について、船田
委員
と全く同様の
意見
でございますが、改めて、あえてまた私も同じ思いであるということを申し上げたいと思います。 特にマスコミその他で、民間の方から
運用
すると、
内閣
自体
が清新なイメージであるというような雰囲気づくりというんでしょうか、いわばそういう雰囲気のもとに
解釈
されることが間々あります。そういう中で、基本的に、選挙で選ばれていない、
民意
に最終的
責任
を持つ
立場
ではないという方が
国務大臣
の
地位
につくというのは、やはりちょっといかがなものかなという思いを持っております。 民間の方の、いろいろそれぞれの専門の知識の方々の御
意見
を頂戴する場合は、
内閣
の中に各
委員
会がいろいろあります、その中で大いに
意見
を言っていただいて、そこを参考に取り上げていけばいいことですから、少なくとも、
責任
を持つという一点から、やはり
国務大臣
は議員の中から選ぶべきだ、そういう思いを持っております。 それから、
内閣総理大臣
の不
信任
、
内閣
の不
信任
は、やはり
総理大臣
に特化してきちんと与えるべきだ、これは
明文
化してきちんと与えるべきだと思います。今の、
閣僚
全部の一致、総意がなければいけない、結果としてまた、オーケーを出さなければその方を罷免できるということであれば、当然、
内閣総理大臣
一人が持っている
専権事項
ですから、そういう二度手間を省くという見地からも、やはり
内閣総理大臣
の
専権事項
にすべきだ、そう思っております。 以上です。
保利耕輔
42
○
保利会長
今
議論
中のものは、
大臣
の
任命
と不
信任
案と
解散
のこと、さらにまた
臨時代理
はどうするかということでございます。 御
発言
等はございますか。 それでは、次の課題に移りたいと思いますが、ただいまの中で、
会長
として申し上げておきたいと思いますが、
国務大臣
の
任命
というのは、あくまでも
天皇
陛下のお仕事であります。
総理大臣
が
任命
する場合には、各省庁における役割、
大臣
の役割を
総理大臣
が決めるということでありまして、
国務大臣
の
任命
は
天皇
陛下がおやりになるということは間違いないようにしておきたいと思います。 それでは、次の
論点
に移りたいと思います。 次に、
国会
の
行政監視機能
の
強化
等に関する
論点
、その他これまでに
議論
の対象としていない
論点
について御
発言
を希望される
委員
は、ネームプレートをお立てください。
武正公一
43
○
武正
委員
行政
府の情報公開は透明性確保が必要で、前政権時代には、
行政
刷新
会議
が役割を果たし、先ほど古川
委員
が触れたような、事業仕分けによる見える化が進められました。 また、各省各庁による事業仕分け、
行政
事業レビューは、
平成
二十三年六月七日に
閣議決定
をしておりまして、これは政務三役が中心となって、会社でいえば、社長さん、専務さん、常務さんが入って、みずからそれぞれの会社の無駄な支出を見直し、あるいは効率、効果的な事業を推進するという
リーダーシップ
のもとの
行政
事業レビューでございました。これは政権交代しても引き継がれておりますが、やはり政務三役が入っての、まさに意味があるというふうに考えております。 昨年、決算
行政
監視
委員
会が
国会
版事業仕分けを進めたことは、
国会
としての
行政
府のチェックを進めるといったことで評価をするところであります。 そして、
論点
には出ておりませんが、
憲法
七十三条二号、三号、
内閣
の
専権事項
としての外交
関係
処理、条約締結権に触れたいと思います。
野党
時代、特に米軍再編について、私も外務
委員
会で何度となく
政府
に質問をいたしました。ただ、残念ながら、外務
大臣
からは、日米
関係
の信頼を損なう可能性があるということで、なかなか答弁は
国会
でなされませんでした。しかし、一方、新聞にはさまざま米軍再編の情報が一面をにぎわわすといったことがありまして、こうした外交、
安全保障
についての、特に
国会
への
説明
責任
、このことが、
内閣
の
専権事項
として二号、三号があるがために、もしそれが十分果たせないということであると、いかがなものかというふうに考えるわけでございます。 現
憲法
下においても、与
野党
の情報共有を進めること、秘密会の開催、あるいは一部の与
野党
の議員によって情報共有をするというようなことで、こうした日本が今抱えている外交、
安全保障
上の状況への対応といったことでは、
国会
としてのそうした対応は可能かと思いますが、より外交、
安全保障
についての
行政
からの
説明
を、あるいは情報共有を、あるいは議員外交の
充実
を通じてそうしたものが図られるべきということで、七十三条二号、三号について触れさせていただきました。 以上です。
船田元
44
○船田
委員
自民党
の船田でございます。
国会
の
行政監視機能
の
強化
ということですが、現状において、
国政調査権
が
憲法
で
規定
をされておりますけれども、これまでの
議論
にもありましたように、
国政調査権
を行使するその具体的な手段、方法というのが、これまで十分に
機能
していなかったという感じがしております。 現状では、
衆議院
には決算
行政
監視
委員
会がありますけれども、これは他の常任
委員
会と同じような
一般
の
委員
会ということで、その
権限
は、私は、十分に強いものではないというふうに思います。 この
国政調査権
をより強いものにする、我々が期待する
機能
を持たせるには、やはり、
国会
の中に
行政監視院
、仮称でございますが、そういう特別な第三者的組織が必要であると私は考えております。 また、その場合に、
国会
といいましても衆参両院あるわけですけれども、これは二院制の問題のときに指摘をしたわけでありますが、
衆議院
と
参議院
の
機能
分化を行って、二院制をより効果的に働かせる必要があると私は
主張
いたしました。その
観点
からしますと、
衆議院
は予算中心、
参議院
が決算中心の審議を行うとした場合に、この
行政監視院
は
参議院
に置くということも一案として考えられるのではないかな、そのように思っております。 また、
オンブズマン
という話も出ております。これにつきましては、中山
太郎
前
調査
会長
のもとで、海外での
調査
をともにしたことがございます。各国それぞれ、特にヨーロッパ、北欧では、この
オンブズマン制度
が極めて効率的に、そして効果的に発揮をされているという状況は把握をいたしました。 ただ、さまざまな
条件
があると思っております。
我が国
の場合には、このような北欧型の
オンブズマン
、第三者的であり中立的な組織あるいは人間、そういったものがなかなか難しいのではないかということを感じた次第でございます。お国柄あるいは人柄、そういうものによって、
オンブズマン制度
というのは相当左右される
制度
ではないのかな。 こういったことを考えますと、やはり、
我が国
で
オンブズマン
を
導入
するというのは時期尚早ではないのかな、検討する価値はあると思いますが、なお
議論
する時間は相当とらなければいけない、このように思っております。 以上です。
大塚拓
45
○大塚(拓)
委員
今、
国会
の
行政監視機能
の
強化
という
論点
もあったわけでございますけれども、常日ごろ感じておりますことは、
国会
の
行政監視機能
の
強化
であり、あるいは立法
機能
の
強化
であり、こういう
国会
の
機能
を
強化
していこうと考えるときに、当然、
国会
そのものに附属
機関
を設置するという考え方もあると思いますけれども、政党の
機能
を
強化
するという考え方、そして、個別の議員の
機能
を
強化
するという考え方、三つあってしかるべきだろうというふうに思っております。 しかるに、昨今は、身を切る改革というトレンドもございまして、
国会議員
が
機能
を
強化
される、政党が
機能
を
強化
、
機能
を
強化
するということは、すなわち予算措置も含むわけでございますので、こうしたことについては半ばタブーのように
議論
されないということがございますけれども、例えばドイツにおきましては、各政党に対して、国費でシンクタンクを設置させている。このシンクタンクもかなりしっかりしたものでございまして、与党の、大規模な政党のシンクタンクとなると、世界各国に出先
機関
を持っているというような規模のものにもなっているわけでございます。例えばアデナウアー財団というのもございますけれども、こういったことになっている。こうしたことで、政党の立法、
行政監視機能
というものをサポートすることを国費で行っているということもございます。 あるいは、個別の議員ということに関して見れば、これはアメリカが突出して多いと思いますけれども、個別の議員の秘書の数、これは、秘書の数でアメリカは区切っているわけではございませんけれども、日本と比べて格段に多い予算が措置をされているわけでございます。 現在、日本の
国会議員
は三人の公設秘書ということになっておりますけれども、三人の公設秘書で、これは実態として、おやりになっている皆様はわかると思いますけれども、とてもではないけれども、立法であり
行政
監視といったところに事務所のスタッフを回す余裕はないわけでございます。それどころか、独自に、どこかしらから必ず資金を集めてきて、プラス三人、四人、五人といった、最低限でもそれぐらいの私設の秘書を雇わなければならない、その資金を集めるための活動もしなければならないということで、当然それは、議員本人の立法あるいは
行政
監視に割く時間も大幅に減少しているという実態があるわけでございます。 これは、実際に
国会議員
をやっている人間であれば、皆常識というふうに思う問題意識だと思いますけれども、なかなか、
国会議員
は身を切るべきだ、こうした世の中の流れの中で、また、財政が厳しい折に焼け太りか、こういうような批判も容易に出てくるわけでございますけれども、しかし、実際には、国の予算執行が正しくなされているか、正しい政策がなされているか、これを監視し、独自の立法をするためには、それなりの予算措置を、院そのもののみならず、政党、そして個別の議員というものにしなければならないということは、ここで問題意識として提示をしておきたいというふうに思います。
笠井亮
46
○笠井
委員
日本共産党の笠井亮です。
行政
の
監督
あるいは監視
機能
という問題では、私はやはり、
憲法
を生かす形でさまざまなことができるというふうに思っております。 先ほど来ありましたけれども、例えば
オンブズマン
という問題でも、
国会
に
国政調査権
がある、そして、立法や予算の議決権があり、
大臣
の
議会
への出席と答弁、
説明
の要求、そういう
行政
監督
権が広く認められているということ、そして、十六条で
国民
の請願権ということも認められているというところから、そういうものを包含する形で
オンブズマン制度
というのが
憲法
上根拠を持つし、法改正によって新たな
制度
の構築ということが可能だというのは、
憲法
調査
会でも参考人からもそういう話が出たりもしまして、それも私は同感だということであります。 ヨーロッパでいうと、二十世紀後半に広くそれが広がったということでありますけれども、日本では、一九七〇年代にいわゆるロッキード事件などが起こった際に、
行政
への厳しい
監督
権が
要請
された。そういう中で、さまざま
議論
があったと思います。さらに、九〇年代後半には、薬害エイズの問題とか、住専処理をめぐる問題、あるいは官僚の不祥事とか、
行政
に対するいろいろな不信が広がるというもとで、さまざま、各党からも提案があったんだと思うんです。 日本共産党としても、一九九七年に、一連の法案を出したときに、
国会
自身が本来持っている
行政監視機能
と
国民
の
苦情
救済
機能
をあわせ持つ
制度
として、
行政監視院
の法案大綱と
オンブズマン
法案大綱というものを発表いたしました。 そこで言っていたのは、
憲法
が定めている
国会
の
国政調査権
や
行政
監督
権を積極的に発揮する、そしてその
機能
を機動的に発動するための機構として
国会
に設置したらいいんじゃないかという提案だったわけで、そういう点で、この点、大いに
憲法
の
立場
に立ってやっていくということが大事ではないかというふうに思っているところです。 それからもう一点、これは進め方の問題で、先ほども若干やりとりがあったので、ぜひ
幹事会
でも検討いただきたいと思っているんですが、この間ずっと一章からやってきた話というのは、総選挙前からやってきた続きだということですけれども、我々は、そのこと
自体
については大きな
意見
も述べてきて、そういう形で改憲の
議論
をやるのは問題だということを言ってきました。 そういう中で、結局、この検証というのは、
憲法
の検証をやろうということをやってきたわけですよね。改憲あるいは護憲とかいろいろな
立場
はあるけれどもということで、公明党の赤松
委員
が当時
幹事会
でも提起されたという形で
議論
があって、要するに、
憲法
を検証する、改憲の
議論
とか、改憲案を出し合ってそれで何かお互いやりとりするというステージじゃないんだということで、いろいろ
議論
した結果で、
憲法
の検証をめぐって、
憲法
の
論点
を出し合っていこうということで言ってきたと思うので、その出た
論点
について
意見
を述べるということはお互いあって、それから、
会長
が言われたみたいに、今のに関連して自分はこうですと私も言ってきましたし、そういうことはあってもいいと思うんですけれども、ここでどういう形の運営をし、何をするのか。 つまり、改憲の具体的な、例えば、草案出していますよ、うちはこういう提案ですよということでお互い質疑、やりとりしていくと、改憲
議論
をどんどんやるという話になるので。そもそも、そういうことをやるということでやってこなかったわけですよね。
憲法
の検証をやろうということで、我々は、
憲法
に照らして現実どうなっているかと検証しますよという
立場
で臨んでいるわけです。 だから、今何をやっているのかということについては、やはり出発点があったわけなので、少なくともそれとの
関係
で、ぜひ
幹事会
でも、運営の仕方にかかわると思うんですけれども、きちっとした整理をやっていただきたいなというのが
意見
です。 以上です。
保利耕輔
47
○
保利会長
今の問題については、
幹事会
でよくまた調整をさせていただきたいと思います。 ただ、現在、
憲法改正
案というのは、
衆議院
で受け取った正式な改正案は
一つ
もないわけでありますので、どうしても各政党間の
意見
のやりとりというのがこの場の仕事に現在はなっております。 実際、議員提案で改正案が出てきたときにどうするかというのは、また協議をしたいと思っております。 それでは、ほかに御
意見
ございますか。 先ほどの私の
発言
の中で、一部間違っていたところがございますので、おわびを申し上げて、訂正をさせていただきます。
天皇
陛下が
任命
をされるのは、
内閣総理大臣
お一人でございます。それで、そのほかは、
内閣総理大臣
が各
大臣
を指名し、そして、それに基づいて
天皇
陛下が認証をするという形になっておりますので、ちょっと誤解を生んだかもしれませんが、おわびをして訂正をいたします。
斉藤鉄夫
48
○斉藤(鉄)
委員
公明党の斉藤鉄夫です。
国会
の
行政監視機能
についての我が党内の
議論
、先ほど大口
委員
の方から簡単に
紹介
がありましたけれども、もう一度、一段詳しくお話しさせていただきたいと思いますが、基本的には、今の
国会
が
国民
が期待している
行政監視機能
を果たしていない、こういう基本的認識でございます。 では、どうやってこの監視
機能
を
強化
するか。
一つ
は、今、
国会
の権能とされております
国政調査権
を議員の権能とする、これは大変大きなステップ、飛躍ですけれども、ということが基本的に大事なのではないか。そのためには、議員の
国政調査権
をサポートするいろいろなシステムや、先ほども大塚
委員
から、スタッフが今のままではとてもそういう仕事はできないというお話もございましたけれども、そういうスタッフ
機能
や
調査
機能
の
強化
等が必要になってくると思いますので、そう簡単にはできないと思いますけれども、基本的な方向性としては、
国政調査権
を議員の権能とするということも必要なのではないかと思っております。 それから、
民主党
政権時代に事業仕分けが行われました。私は、非常に野心的な試みとして評価をしておりますが、その結果が、どちらかというと削りやすい、文化とか科学技術とか、そういうところが削られてしまって、もっと本質的なところにメスが入るというところまでいかなかったのは残念なんです。もっとあれを進めていればそういうところまでいったのかもしれませんが。 こういう言い方をしたら失礼ですが、中途半端で終わったのは大変残念に思っておりますけれども、あの公開の場で、ある意味で、いわゆるパフォーマンスとしてではなくて、公開の場で専門家と
国会議員
がその事業の必要性について
議論
するということは非常に大切なこと。これを今、
行政
監視
委員
会等でやらなくてはいけないわけですけれども、これをもう少し明確化していく必要がある、このように思っております。 以上です。
衛藤征士郎
49
○衛藤
委員
自民党
の
衛藤征士郎
です。 笠井先生から、この
憲法審査会
のあり方についての御
発言
がありました。実は、私も全く同じ考えを持っているのでありますが、この
憲法審査会
の現状というのは、わかりやすく言うと、笠井先生のお話のとおり、まさに審査会そのものであって、今、
保利
先生からお話があったとおり、
憲法改正
原案がまだ
国会
にただ一度も
提出
をされていない、こういうお話でありました。 では、なぜそういうことになっておるのかというと、笠井先生も御案内のとおり、
憲法改正
原案は、はっきり言いまして、提案されますと、それが議運に付託され、そして
憲法審査会
におりてくるわけですが、
憲法改正
原案の取り扱いについて、各党の
機関
の
承認
がなければ、これを議運に、あるいは
憲法審査会
まで付託できないような、そういう仕組みになっているわけです。 ですから、例えば、私どもが昨年四月二十七日に、
衆議院
議長のもとに、百三十名の
署名
をもって
憲法
第四十二条改正原案を出しました。四百八十名の
衆議院議員
の中で百三十名の
署名
をもって出した、大変重い
憲法改正
原案であります。これにつきまして、各党のそれぞれの
承認
、
機関
の
承認
、そういう
手続
がとられていないから、
衆議院
議長としてこれは預かりだということで、ずっと預かりのままなんですね。百三十名の
国会議員
が
国民
を代表して
憲法改正
原案を出して、それが全ての党の
機関
の
承認
がなければ全く動かないという、こういう現状、これは速やかに改正しなければならないと思います。 つまり、
国会
法の改正をやって、予算であっても五十、あるいは、非予算関連
法律案
は
衆議院
二十、こういう人数をもって取り扱いが前に進んでいくわけですが、そのことを考えたときに、
憲法改正
原案についてはということで特別にしっかりとした取り決めはあるんですけれども、しかし、現状はそういうことになっているということの御理解をいただきたいと思います。 この点について、笠井
委員
、どういうお考えをお持ちでしょうか。
笠井亮
50
○笠井
委員
前半、冒頭のところは、私も、ああそうかなと思って伺っていたんですが。 やはり私は、なぜ出せないかという話は、
手続
問題ではなくて、本質的に、やはり
国民
との
関係
、主権者
国民
との
関係
で、つまり、今そういう
憲法改正
を望んでいるかといえば望んでいないということが、今出せない状況になっているんだろうと思います。 そこのところが一番問題だということなので、何か
手続
問題で
国会
法を改正すればどうかという話じゃなくて、やはりそこのところは、主権者
国民
との
関係
で各党もいろいろ判断があるんでしょうし、なかなかそれで踏み切れないところもあるんでしょうし、そこは
国民
の多くが、では、今そういう形で改憲を望んで、今やれと言っているかというと、そういうことではないということの反映だというふうに思っております。
衛藤征士郎
51
○衛藤
委員
笠井
委員
、そういたしますと、御案内のとおり、政党
会派
は十五ございます。十五の政党
会派
があります。では、全ての政党
会派
が
憲法改正
原案が出たときに賛成かといいますと、必ずそのうちの
二つ
三つの政党が、それは、この
憲法改正
原案には
反対
ですということで、いわゆる政党としての
機関
承認
を与えないと思います。それが欠けることによってこれはだめなんですよという
国会
法の今のルールになっているわけです、現実のところ。ここを改正しない限りは、いかなる
憲法改正
原案をしても非常にむなしいことになりはしませんかと、そのことを私は申し上げているわけです。
笠井亮
52
○笠井
委員
また、これは個別にいろいろやってもいいですし、エンドレスになってもあれですが、そういう点でいうと、
憲法改正
という問題について、
国民
の中で機が熟してくるということがあれば、そのときはそういう形で、いずれは、将来的にそういうことが、いろいろな
議論
があるかもしれない。それはそのときに
国民
が望むということになれば、そういうことができるというふうになるんだと思うんですけれども、そこはやはり世論との
関係
、主権者
国民
との
関係
で考えないと、何か
手続
で、一党派がどうかという話じゃないし、そもそもそういう
規定
ではありませんから、
憲法
自身は。そのことは申し上げたいと思います。
大塚拓
53
○大塚(拓)
委員
国民
が望んでいないからそういう状況にないんだというお話でございます。余り激しくなくという
委員
長の話もありましたので、マイルドにいきたいとは思いますけれども。 ただ、これは
国会
として、その原案、百三十人の議員が
署名
をして出てきたということであれば、それは、その百三十人を投票して選ばれた
国民
の
意思
でもあるわけでございます。それだけの
意思
を示して、これを少なくとも
国会
で審議するべきだという
意思
が示されたものについて、限られた政党、それが何議席なのかわかりません、限られた政党の方々の
意思
がそれを上回って
国会
で
議論
すらされないということになっては、
国会
での
議論
を見て、
国民
の皆さんも、それに賛成か
反対
か、そういう機運ができるかできないかということも決まってくるわけでございますので、これは
国会
としての職務放棄と言っても言い過ぎではない、全く不作為の
責任
だろうというふうに私は思っております。 これは、いかに例えば
反対
の方が多いと笠井
委員
が思っていらっしゃったとしても、
国会
で一度
議論
をする、そしてそれをしっかりと記録に残す、そして
国民
全ての知るところとする、これが
国会
の責務ではないかと思います。
畠中光成
54
○畠中
委員
みんなの党の畠中光成でございます。 若干今の流れと変わるかもしれませんが、本日の第五章
内閣
にかかわる
議論
でありますけれども、我が党、みんなの党は、
首相
公選を初め、大変重要なところだと思っております。だからこそ、建前よりも本音の
議論
でありまして、みんなの党のアジェンダの中にも、
総理大臣
を司令塔として国家戦略を策定、
内閣
が幹部官僚人事を掌握し、総合職を一括採用、真の政治主導の枠組みを確立、
内閣
主導の
責任
行政
、情報公開を徹底し、ガラス張りの
行政
実現等、こういう公務員
制度
改革と大変かかわってくるところでございます。 私どもは改憲勢力でありますから、この
憲法審査会
においてもしっかりと
議論
をしていきたいと思いますけれども、あわせて、
憲法改正
の前に、この
内閣
にかかわる公務員
制度
改革のところをやるべきだろうという
立場
を参考までに申し添えておきます。 以上です。
鳩山邦夫
55
○鳩山
委員
また話を戻して申しわけありませんが、先ほどの
衛藤征士郎
先生の御
発言
に関して言えば、
国会
の最大の改革というんでしょうか、決められない
国会
をもうやめようという面もあって、衆参対等合併、一院制を目指すということで、大変な勉強を重ねてきた結果、衛藤先生を中心として、何度も何度も集まって、そして百三十名の賛同を得て議長のところにお持ちしたものが、あのような結果になった。 しかも、私も議運の
委員
長をやったことがありますけれども、決められたことで、こういう
規定
に反するから議長預かりに終わったというのではなくて、長年の
国会
の慣習がそうなっているということなんだろう。そういう形で、議長預かりのままで付託も全くされなかったというのは非常に残念なことでございますし、また同じように私ども集まって、衛藤先生中心に
議論
をして、再び同じような行動をするであろう、そう思っておりますので、残念な結果にならないような手を打つことを考えるべきだと思っております。
笠井亮
56
○笠井
委員
一言だけですが。 不作為という話がありましたが、
国民
の側から
国会
に対して不作為なんて声は上がっていないですよ。やはり、
憲法
の
制定
とか改廃というのは
国民
の重要な主権行使の問題であるので、それとの
関係
なので、
手続
問題とかという話じゃないということだけは申し上げておきたいと思います。
篠原孝
57
○篠原
委員
民主党
の篠原でございます。
憲法改正
についてもちょっと申し上げたいことがあるんですが、熾烈な
議論
が行われているので、ちょっと差し控えます。 畠中
委員
のちらっと言われたことについて気になることがありますので、私の
意見
を申し述べさせていただきたいと思います。
内閣
のところで、公務員
制度
改革で、一括採用して云々といろいろ出てきて、それは多分、縦割り云々で、あちこちの省庁にそれを配置させるという、よく言われている
議論
ですけれども、私は、これはとんでもないことになってしまうと思います。どういうことかというと、自分の専門
分野
を持たない、耳学問だけでやる調子のいい役人をつくるだけです。みんな政治家みたいな役人。その人たちに任せちゃいけないんです。その道のプロをつくらなかったらだめなんです。 ところが、公務員
制度
改革というと、縦割りをなくすということで、みんな一括採用して、例えば農政をやり、外交をやり、財政をやり、そんな万能な人間なんていないんです。私は、それは絶対
反対
です。それは空理空論の類いです。ほかの国でも、そんなことをしているところは
一つ
もないんです。よく御認識いただきたいと思います。
畠中光成
58
○畠中
委員
みんなの党の畠中です。 御
意見
ありがとうございます。しかしながら、これまでの日本の今の官僚主導の現状を見て、おっしゃるその縦割り
行政
の問題点、これはもう長い間言われている。こういう問題点を認識したときに、官僚にもすばらしい人は今もいますし、これからも、オール・ジャパンの認識を持った官僚の皆さんがしっかりと頑張っていただくような霞が関の改革というのは極めて重要だと思っておりますので、今の御指摘というのは決して当たらないというふうに思っております。
篠原孝
59
○篠原
委員
それはまさに、
内閣総理大臣
、各省の
大臣
、我々政治家の問題です。我々がしっかりすればいいんです。
畠中光成
60
○畠中
委員
ちょっと
憲法
の
議論
と違うかもしれませんけれども、これはまた別の場でぜひともやっていただきたいと思います。
大塚拓
61
○大塚(拓)
委員
ちょっとほかの
議論
を差し挟んであれでしたけれども、少し戻りまして、
国民
からそういう声は上がっていないという御指摘もございましたけれども、私、実際に多くの
国民
の皆様から、なぜ一院制にしないのという声を、
国会
で
議論
しているのかという声を、私自身、いただいたことがございます。 私は必ずしも一院制のよしあしについて今申し上げているわけではありませんけれども、実際にそういう声がありますし、恐らく世論
調査
をとっても、一定の比率で、かなり多くの比率でそういう方々はいらっしゃると思います。 これはやはり
国会
で
議論
をし、その結果、ああ、やはりそういう声が多数ではなかった、あるいは三分の二に達しなかったということであれば、粛々と
国会
として否決をするというのが
国会
のあるべき姿ではないかと思います。
笠井亮
62
○笠井
委員
余り
手続
論の話をしたくなかったので、大きなあれだけしておいたんですが、ちょっと橘部長にも一言、その辺を
説明
してもらえばいいと思うんですけれども、
機関
承認
というのは歴史的な経緯があって、かつて、社会党の上田哲氏が裁判を起こしたこともあったというふうに思うんですね。
機関
承認
というのは、立法府の裁量の範囲ということになっているんじゃないかと思うんだけれども、その辺がどういうふうになっているか。 それから、
国会
法じゃなくて
機関
承認
ということは、やはり政党の問題だというふうに思うので、衛藤
委員
がそういうことでけしからぬと思われるんだったら、みずから
自民党
におっしゃったらどうかというふうに思うんですけれども、
自民党
が
機関
として
承認
するというふうになるのかどうかという話になってくるんじゃないかと思うので、ちょっとその辺、経緯も含めて、橘部長、わかればお願いします。
橘幸信
63
○
橘法制局参事
記憶にある限りの事実
関係
だけ御
報告
させていただきます。
先生方
が、
法律案
であろうと
憲法改正
原案であろうと、議案を、衆参両院、
衆議院
の場合ですけれども、
衆議院
議長に御
提出
される場合には、衛藤先生、来ほど来御
説明
されましたように、二十人あるいは五十人、
憲法改正
原案の場合には百人の賛成者プラス
提出
者の
先生方
、お一人以上ですから、百一人以上、
憲法改正
原案であれば必要ということになっております。 これに加えて、
衆議院
の先例上、笠井先生御指摘のような
機関
承認
、当該
提出
者や賛成者の先生が
会派
に所属しておられるときには、当該
会派
の党議を経た旨の国対
委員
長などの
機関
の
承認
を要するというのが、
衆議院
では不文の先例だというふうにされています。 もちろん、これは
提出
者と賛成者に名前を連ねておられる
先生方
の所属する
会派
ですから、それに
反対
する
会派
の
機関
承認
が必要なわけではありません。賛成する
先生方
の所属する
会派
の
機関
承認
が必要だと。 これが、具体的に今笠井先生が御指摘のように
最高
裁まで上がる事件になったのが、当時日本社会党におられた上田哲先生が、日本社会党の国対
委員
長の判こがないまま
衆議院
議長に
国政
重要問題
国民
投票法案を
提出
され、それを正式に受理されなかったということでございます。 その際の
最高
裁の判決、下級審の判決の
趣旨
は、どのような法案を受理し受理しないかについては、
国会
法、
衆議院
規則など
明文
の法規であると不文の先例であるとを問わずに、
議院
が自律的に当該院内の
手続
を定める
議院
自律権、
憲法
上の
議院
自律権の範囲内であるということでございます。 もちろん、
議院
自律権でございますので、そのような取り扱いを変えるということもまた
衆議院
の自由裁量のもとに属しておりますので、衛藤先生御指摘のように、そのような先例をこそ変えるべきだという御
主張
は、まさしく
先生方
、あるいは直接的には
議院
運営
委員
会の理事会や
議院
運営
委員
会で御
議論
されるべき事柄であるかと存じます。
西野弘一
64
○西野
委員
今ので僕が言いたかったことを全部おっしゃっていただいたんですけれども、そのとおりだと思いますし、少なくとも、不作為じゃないというようなことには全く当たらないと思いますね。 我々は当然、ここにおけるいろいろな課題をまず
議論
することももちろん我々の使命でありますけれども、
議論
をするだけではなくて、そこにおいて結論をしっかりと出していくということも我々の使命だというふうに思っていますから、やみくもに
議論
、
議論
と。
議論
もしないというのはとんでもない不作為でありますし、少なくとも、もし
制度
としてそういうものが残っているのであればその
制度
を変えていく、また、
制度
ではなくて、今までの慣例で、慣習でそういうことをやっているのであればそれを変えていくということも、当然我々の使命だというふうに思いますので、そういうことでまた諮っていただければと思います。 あわせて、ついでに申し上げますけれども、今、選挙の一票の格差ということで、いろいろな不作為というものが指摘されております。それとあわせて、
国民
投票法の三つの宿題、そのうちここでも
議論
をさせていただけるのかもわかりませんけれども、これももうとっくに
議論
の期間の三年間は過ぎているわけであります。これも、いわば
国会
の不作為の状態に陥っているというふうに思いますから、このこともぜひ、早く結論を出すように、何かそういった機会を与えていただきたいなということをお願いしておきたいと思います。
土屋正忠
65
○
土屋
(正)
委員
先ほど畠中
委員
から公務員
制度
の改革といいましょうか、変更ですね、改革になるかどうかわかりませんが、変更についての御提言がありました。 これについてお尋ねしたいんですが、現在の
憲法
上は
内閣
制をとっていて、大統領制ではないわけですね。そして、
内閣
制をとっていて、主任の
大臣
を置く、
憲法
にも、主任の
大臣
が
署名
する、こういう
規定
もありますし、それ以下の
内閣法
や国家
行政
組織法などにおいては、それぞれの
行政権
を分任して、それによって
内閣
を構成していく、こういう仕組みになっているわけですね。 それに対して、いわゆる公務員
制度
改革、となるかどうかわかりませんが、そういう
現行
のいわゆる
大臣
の任免権も含めての改革をおっしゃっているんだろうと思いますが、その場合には、
憲法
上、
内閣制度
そのものにも問題がある、こういうふうにお考えになっているのかどうか、お尋ねしたいと思います。
畠中光成
66
○畠中
委員
お答えさせていただきます。 そもそも、
憲法
を変えずとも私どもの考える公務員
制度
改革はできるというふうに認識しておりますので、現状の
憲法
の範囲内で可能というふうに思っております。
土屋正忠
67
○
土屋
(正)
委員
私も、小さな組織ですが、
首長
として
行政権
を担った経験があります。とりわけ国家の
行政権
は相当幅広い、司法
制度
も含むような、あるいは金融とか、いつも動いている経済、マクロ経済のような動いているものも含めてやっていくわけであります。 そうすると、当然のことながら、それぞれの省庁の持つ役割とか
権限
、
権限
はもちろんですけれども、役割とか
行政
課題、目的が質的に違う場合があります。こういうことも含めると、今、篠原
委員
がおっしゃった専門性ということが非常に大切なことになってくると思います。 現に、
現行
でも各省庁間の人事異動というのをやっています。ところが、たまたまそのポストについた人間が他の省庁から来た人間だとすると、議員の方が詳しくて、その担当者が答えられない、こういうことも間々あります。その場合には工夫をして総務課長が答えたり、いろいろな場面があるんですけれども、私はたまたま市の市長をやっておりましたが、市のように
比較
的守備範囲が狭いところでも相当専門性を要求されるにもかかわらず、これだけ幅広く統治機構を運営していくということからすると、専門性は欠かせないと私は思いますし、分任をしていくというやり方は相当いいやり方だと思います。 私も第一次安倍
内閣
のときに政務官をやりましたが、いわゆる縦割りを廃止するためには、政務官
会議
とか副
大臣
会議
とか、あるいは最終的には
内閣
そのものが目的的に行えばいいんだろうと私は思っております。 したがって、御
趣旨
のことを貫徹して一括採用し、各省にばらまいて、人事権を実質上
大臣
から奪ってしまうというやり方が果たしていいのかどうか、
現行
の
内閣制度
になじむのかどうか。もしまたお考えがあったらお聞かせいただきたいと思います。
畠中光成
68
○畠中
委員
みんなの党の畠中です。 まず、官僚の皆さんがキャリア官僚として学校を出て入職するというときは、当然ながら、特定の
分野
において活躍したいと思われる方もそれはおられるかと思いますけれども、私もたくさんの官僚の皆さん、若手の方ともお会いしておりますけれども、基本的には、日本のためにという、日本のことを思って入るという方が非常に多いというふうに思っております。 私どもが申し上げておりますのは、まさに幹部官僚について、省益を優先するような今の日本の霞が関の姿を是正するということを一番の目的にしているわけでありまして、幹部のところとその下のところというのは、また認識を変えながら、実態の日本の今の問題を是正していくという考え方でありますので、幹部も含めて全てがエキスパートである必要はない、そのエキスパート性を補足する
機能
というのはまたほかでも補完できるというふうに考えております。
土屋正忠
69
○
土屋
(正)
委員
これからの
統治構造
を考える際の重要なポイントですので、重ねて申し上げたいと思います。 畠中
委員
がおっしゃったことは、
現行
では、それぞれの省の設置をする
法律
がありますし、所管の
権限
を決めた
法律
もあります。それから、本来、国権の
最高
機関
である
国会
が決めた
法律
をどこが所管するのかということは、例えば、ある
法律
は財務省、ある
法律
は農水省、こういうふうに決めて、
国会
で
議論
し、決めるわけであります。 したがって、すぐに省益という言葉を使われる方がいらっしゃいますが、省益は法が予定したものですから、それを追求するのは当たり前なんです。例えば、警察に勤めた方が福祉のことなど言っては
権限
の踰越なんです、国家公務員としての。ですから、省益を
主張
しない、省益といいますか、省益というのは、設置法に基づいた省の目的があるわけですから、これを追求しない官僚は職務怠慢か、あるいは、ほかの省に所属することについて必要以上に言うのは
権限
の踰越なんです。 それは、国家の統治の根本を生み出すわけですから、もし俗に言う横串というのをやりたければ、それは、
内閣
あるいは
内閣
の中の
大臣
、副
大臣
、政務官などが、お互いに政治家として
総合調整
し、やるべき仕事であって、それは各省に配分された職員のやることではない、こんなように思います。 もちろん、省の性格によっては、例えば財務省とか総務省とかというふうに、横串をするための省もあります。そこはそれぞれの
機能
に従ってやるべきだ、こんなように思いますが、いかがでしょうか。
畠中光成
70
○畠中
委員
根本的なところが若干違っているなというふうに思うんです。 そもそも、公務員というのは
国民
のために奉仕するものでありますが、今までの日本の流れでいくと、
国民
のために働いているというよりも、省のために働くような仕組みになっている。これをしっかりと、
大臣
の抑えがきくような、そういう
統治構造
にしなくちゃいけない。 ですから、
大臣
が官僚組織のトップをしっかりと抑えていくような、だからこそ、幹部官僚の人事を掌握するということが極めて重要。これはなぜかといいますと、繰り返しになりますが、
国民
のために働く官僚組織をつくる、この統治機構が一番の目的ということであります。
保利耕輔
71
○
保利会長
やりとりが機微にわたる非常に難しいところに入ってきておりますが、この場ではある程度のところでおさめておいていただいて、あと、ペンディングにしていただきたいと思います。
土屋正忠
72
○
土屋
(正)
委員
今、畠中
委員
がおっしゃった、国家公務員が国のために働くというのは当然ですよね。地方公務員が地方のために働くのは当たり前のことだと思います。 ただ、働くという行為は、国権の
最高
機関
である
国会
がつくったそれぞれの法に基づいて、その目的のために働くわけですから、それぞれの省は、それぞれの目的を与えられて、法的根拠と
権限
を与えられて働くんだろうと思います。 先ほど、
大臣
が人事権が発動できないといいますが、人事権を発動できないのは
運用
の問題であって、能力がないだけだと私は思います。
笠井亮
73
○笠井
委員
若干戻って申しわけないんですが、一言だけです。 先ほど橘部長からも答弁いただきまして、要するに、先例なりなんなりを
議院
は自律的に決めるわけですから、
議院
というのは、
国会
が決めるわけですから、その改変は、
一般
論としては、当然、
議院
の、要するに院としての
権限
ということだと思うんですけれども、前段でおっしゃったところでいうと、
反対
する
会派
の
承認
が何も要るわけじゃないんですよ、出すときに、議案であれ
憲法改正
案であれ。 そうすると、今であっても、
機関
承認
がという話になると、結局、衛藤
委員
おっしゃいましたけれども、一院制の問題だって、みずから属される
自民党
の中で、その多数にならない、あるいは
承認
が得られないというところに、私はむしろ、中身でいうと、主権者たる
国民
が、今、一院制をやらないのは不作為である、けしからぬという声を上げているわけじゃないから、
自民党
としたってそれが一致点にならないし、そして、そういうことで
承認
が得られないということになっているんじゃないかと思うので、むしろ、そういう中身の問題をきちっとやはり吟味する必要があると思っております。
衛藤征士郎
74
○衛藤
委員
笠井
委員
の
発言
に対して
発言
申し上げます。 私が申し上げたいのは、
憲法改正
原案が提案されたら、一定数の、
国会
、百一人以上ですよ、そのときは、議長は速やかに
憲法審査会
にそれを付託し、また
趣旨
説明
を求めなければならないというふうにすべきではないかと。 そうしませんと、これが議長預かりになったり、あるいは、これが議運におりてきたときに、議運で議題となったときに、議が調わないときには議運
委員
長裁定ということもあるでしょうけれども、そういうふうなことをしなくても、あるいは、ほかの
会派
の理事や
委員
が激しく
反対
をしたとしても、当然、百一名以上のものをもって出た
憲法改正
原案については、議長は速やかに
憲法審査会
にこれを付託して、
趣旨
説明
をしなければならないというふうにしなければ、私どものこの
憲法審査会
、店開きはしたけれども、全く売る商品がないというふうな感じで、他の店の品定めに徹してしまうということになりはしませんかということも申し上げているわけです。笠井
委員
のおっしゃることはよくわかります。
山下貴司
75
○山下
委員
大きな
論点
の後でちょっと恐縮なんですが、実は、
衆議院
憲法審査会
関係
資料集にも載っている大切な
論点
でございますので。 先ほど来、私は、法制局の
憲法解釈
について指摘しておりますけれども、この資料集の四十三ページにも、「政治部門における
憲法解釈
」ということで、「政治部門における
憲法解釈
が
政府
の一部門である
内閣法
制局に事実上委ねられていることは不当であるとする
意見
が多く述べられた」と。これは
調査
会の
議論
の中ですけれども、「
国会
がその
解釈
を鵜呑みにしていることが問題であるとする
意見
や、」というふうに書いてあるわけです。 そこで、
内閣
のところで多分言うしかないと思って言っているんですけれども、
内閣法
制局というのは、これは言ってみれば、政権の、
内閣
の
法律
顧問にすぎないわけであります。ほかの国では、政権がかわるたびに顧問はかわって、その
解釈
が永続的に
政府
の
解釈
だということで次の政権を縛ることはないわけであります。 ですから、私たちは、この
国会
でせっかく審議をしている以上は、もちろん守るものは守らなければなりませんけれども、
内閣法
制局がこう言っているからといったことで
議論
を進めるべきではないと思っております。あくまで
憲法解釈
は、
最高
裁、あるいは
内閣
であれば
閣議決定
、そういうものがあればということでございます。 そういったことを御指摘させていただいた上で、必要があれば、例えば
内閣法
のレベルで、
憲法
の
解釈
権限
は例えば
内閣
にあるであるとか、そういう
規定
があるいは必要かもしれませんし、また、ここの
議論
の進め方も、資料の中で、
内閣法
制局の長官というのがイの一番に出ておるわけですけれども、果たしてそれに沿う
最高
裁判例があるのかないのか、あるいは
閣議決定
があるのかないのかということを示していただければ、本当に客観的な
議論
ができるのではないかと思う次第であります。 以上であります。
斉藤鉄夫
76
○斉藤(鉄)
委員
公明党の斉藤鉄夫です。 今、山下
委員
から大変重要な問題提起がありましたので、私の
意見
を申し述べさせていただきます。
憲法解釈
は、例えば、今の
日本国憲法
ができてから六十年以上、それぞれ、その時々のいろいろな事柄による
解釈
等を積み重ねてきた、いわばその時点その時点で個人がどう考えるかという
解釈
ではなくて、この六十年の歴史の積み重ねの上、また
議論
の積み重ねの上に今の
内閣
の
憲法解釈
がある、このように思います。政権がかわったら
政府
の
憲法解釈
が変わるということは、簡単に変わるということがあってはならない。 そういう意味で、
内閣
に入っている
内閣法
制局長官が、これまでの六十年以上の
憲法解釈
の歴史を踏まえて、もちろん
内閣
の皆さんの御
意見
も踏まえながら
解釈
をするということで、この積み重ねというのは非常に大事であるということを申し述べさせていただきます。
西川京子
77
○西川(京)
委員
山下
委員
の問題提起、私は非常に大事だと、非常に同感するところがあります。
国会議員
になって大分たちますが、この
内閣法
制局の
解釈
というものが、なぜここまでずっと積み重なってきたのかなと。積み重なるということは、それぞれのいろいろな人間の
議論
があった上で、いい形に積み重なったのなら是としますけれども、そうではなくて、少なくとも、例えば集団的自衛権の問題にしても、持っているけれども行使できない、それは
一つ
の、そのときそのときの政治状況、日本の置かれている過去の歴史の中の政治状況の中で、非常に政治的判断で、それが行使できないという方向が積み重なってきたと思うんですね。 そういう中では、本来、絶対的なる
解釈
というのはあり得ないわけで、これは当然、今の国際情勢その他、そのときの政治家が判断すべき話であって、あくまでも法制局は、一
解釈
、アドバイスという意味において、こういう
解釈
ができますということまでが法制局の仕事だ、私はそう思いますので、これはひとえに、一にかかって政治家がきちんと判断すべきことだと思います。今まで法制局長官の答えが積み重なっているから不変のものだという考えは、ちょっと違うと思います。 以上です。
武正公一
78
○
武正
委員
民主党
の
武正
でございます。
内閣法
制局長官が、
内閣
として、
憲法
の有権
解釈
を初め
法律
の
解釈
、そして
政府
特別補佐人ということで、前までは
国会
で答弁をしていたわけで、
憲法
調査
会あるいは
憲法
調査
特別
委員
会などでの
議論
も踏まえて、前政権では、二〇一一年末まで
政府
特別補佐人としては認めていなかったわけで、出席をしておりません。 ただ、やはりそのときに、御
承知
のように、
憲法
を初め有権
解釈
、
内閣
としての
解釈
を求められたときに、それを官房長官などが、事前の質問通告もなしにその場ですぱっとなかなか答えづらいというところも事実上あったということもあって、二〇一二年一月から、第百八十
国会
からは出席をしております。 ただ、そのときに、やはり今
議論
があるような形で、
内閣
としての考え方を
主体
的に述べていこうという中での特別補佐人であり、また、先ほど斉藤
委員
が話されたように、やはりこの
国会
での
議論
、あるいは
内閣
としての
見解
、こういったものの積み重ねの中での判断かというふうに思います。 また、
閣議決定
という話について、
閣議決定
は、じゃ、政権交代したら継承されないのかどうか、これは
議論
があるところだというふうに思います。なぜならば、我々が立法府として
行政
府をチェックするときに、政権交代したら
閣議決定
が継承されないとすると、
行政
の継続性といったことから、立法府としてそのチェックができなくなるわけでありまして、前政権時代の
閣議
であって、それをまた翻すのであれば、別な
閣議決定
をし直すなりのやり方でそれは見直されるわけでありまして、
行政
の継続性と三権分立における立法府としてのチェックといったことからは、やはりその継続性はしかるべきというふうに思っております。 また、先ほど、
内閣法
三条の分担管理について、私は、やはり
行政
、各省各庁、横串を通すべきというふうに申し上げましたのは、かねて、各省各庁の間の覚書というものが交わされて、それが各省各庁ののりを越えずというようなところがあったやに聞いておりまして、こういったものはなかなか、覚書は表に出てきておりませんので、
行政
府のそうした覚書を立法府としてもチェックできなかった、こういった反省にも立っておりますので、やはり何らかの改善が必要かというふうに思っております。 また、今、
国会
では、
会派
の
承認
で法案の
提出
権というものがありますので、私は、昨年の一院制についての、衛藤
委員
を初めとする与
野党
、
民主党
の議員も含めて、大変な御尽力を積み重ねられたことに心から敬意を表する次第でありますが、
会派
制というものは今の
国会
の
一つ
のルールとしてありますので、やはり
会派
の
承認
を得ての法案
提出
ということにどうしても縛られるというのではないかというように思います。
小池政就
79
○小池(政)
委員
いろいろな
意見
が複数交差していて、また途中で戻ったりして、ちょっとやりにくいんですが、その中で、私も最初の
首相公選制
の話に戻させていただきたいんですけれども、よろしいでしょうか。 高鳥
委員
の方から、通告のない、かなり準備された
意見
をいただきまして、ちょっと
野党
なもので、答弁になれていなくて、何とかお答えさせていただいたんですけれども、ちょっと関連して、
首相公選制
について
意見
を述べさせていただきたいんです。
反対
の
意見
としていただいたのは、
ねじれ
がやはり深刻化するんじゃないかという
意見
をいただきまして、その点については、維新の坂本
委員
の方からも、イスラエルの例というのは、やはり民族性も文化も違うから、日本には当てはまらないのではないかという
意見
もいただきました。それでもやはり、有権者の
観点
から、
首相
を選ぶ
観点
と
国会議員
を選ぶ
観点
で異なるということからの
ねじれ
というものも確かに残るかもしれませんが、私は、この
ねじれ
というのは、悪い
ねじれ
ではなくて、いい
ねじれ
ではないかということを考えております。 今、
国会
を中心として、
国会
におきましてその
議論
が調整されて、また、その中で集約されたものが
国民
に提示されるというものが本来の
国会
の役割でもありますし、個別の利益と国益をどうすり合わせるか、そういう役割が逆に今形骸化しているんじゃないかなということを特に感じております。 今回の補正予算等に関しましても、
内閣
、与党が一体化する中で、なかなかその
議論
の中身というものが
国会
、
国民
には提示されず、また、審議の時間もあっという間に過ぎてしまうという中で、やはりそのやり方というものも考えるべきではないかなと思っております。 ただ一方で、衆参の
ねじれ
はどうなのかという話になりますが、私たち、一院制というものを訴えておりますとおり、こちらはちょっと悪い
ねじれ
の方でありまして、こちらは同様の、党に所属する議員がちょっと党利党略的な形での
議論
で時間を使ってしまっているということから、こちらはまた別の
議論
になるかと思います。 また、もう一点、ポピュリズムに関しての反論というものもありますけれども、これは
制度設計
で改善するものだと思っております。立候補の
条件
をしっかりと明示するでありますとか、また、選挙を通して、その立候補者の能力、
意見
をしっかりと確認するということによって、ある程度これはしっかりと、何とかポピュリズムを少しでも改善できるのではないかなと思っております。
最後
に、先ほどの尊重するということの質問に対して、
自民党
の例をちょっと挙げさせていただいたんですけれども、ただ、今回の
国民
投票に関しましては、そうではなくて、やはり
国民
の
意思
というものを反映させるというのが大きな意義でありますから、当然
国会議員
もそれにある程度は縛られるというような形での選択になるかと思っております。 以上です。
高鳥修一
80
○高鳥
委員
自由
民主党
の高鳥修一でございます。 余り激しくならない程度にさせていただきますので。 今、小池
委員
から御
意見
をいただきまして、ありがとうございます。 私は、決して
首相公選制
に
反対
という
意見
を言っているわけではなくて、私の支持者の中にも、有権者の中にも、
首相公選制
、いいね、いいじゃないかということを結構言われるんですね。そのときに、私が、
首相公選制
というのはこういうものですよとなかなか
説明
ができないものですから、例えば公選された
首相
と
内閣
の
関係
あるいは
議会
の
関係
がどうなるのか、そして、どのような
制度設計
を考えておられるかということを純粋にお聞きしたいという意味で、きょうはちょっと唐突で失礼だったかもしれませんが、質問をさせていただきました。その点は御理解をいただきたいと思います。 ありがとうございました。
保利耕輔
81
○
保利会長
ほかに御
発言
はございますか。 それでは、
発言
も尽きたようでございますので、これにて
自由討議
は
終了
いたしました。 次回は、来る十一日木曜日午前八時五十分
幹事会
、午前九時審査会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。 午前十一時四十六分散会