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公述人(工藤芳郎君) 御指名をいただきました
全国消費者団体連絡会の代表幹事をしております工藤芳郎でございます。
まず、こうした権威ある
委員会に発言の機会を与えられましたことを光栄に存ずる次第でございます。私のいまから発言を申し上げることに対しまして、どうぞ良識の府として参議院の諸先生方が十分に国政に反映をされますことを冒頭お願いを申し上げるわけでございます。
私は、
利用者の
立場から、
国有鉄道運賃法の一部を改正する
法律案に
反対するものでございます。また、長びく構造的な不況の中で苦しんでおる広範な
国民の皆さん方がこの法案に強く
反対をしておるということを、さきの
全国消費者大会などの
反応から特に申し述べておきたいと思います。以下、
反対の論拠を申し述べさせていただきたいと思います。
第一は、今回の改正案は憲法並びに財政法の原則に反するのではないかと考えられます。
今回の改正案では、当分の間一定の
条件のもとで
鉄道の普通
旅客運賃の
賃率、航路の普通
旅客運賃、または車扱い
貨物運賃の
賃率の変更を、現行の
国会権限から運輸大臣認可に移そうとするものでございます。そこで、まず、
国鉄運賃の
決定方式が
法律事項であることの法的根拠を見てみたいと思います。
憲法八十三条には、「国の財政を処理する権限は、
国会の議決に基いて、これを行使しなければならない。」とあります。これは財政処理の一般原則と呼ばれているものでございまして、財政処理を
国民の代表から成る
国会の監督のもとに置くという近代立憲政治の中心
課題でございます。この財政処理の原則を受けまして、憲法八十四条には、「あらたに租税を課し、又は現行の租税を変更するには、
法律又は
法律の定める
条件によることを必要とする。」と定められております。つまり租税の新設及び税制の変更は、命令などによるのではなく、
法律の形式によって
国会の議決を要するという、いわゆる租税
法律主義をうたっているわけでございます。近代的財政立憲主義では、代表がなければ課税はないということわざが示しているとおりでございます。
ところで、普通に租税と申しますと、国または地方公共団体が、その
経費を支弁するために、
国民から無償で強制的に徴収する貨財を言うのでございますが、形式的には租税と言われなくても、実質的に租税と同じように、
国民の自由意思に基づかないで定められ徴収されるもの、たとえば特許料などの課徴金、たばこの価格、
鉄道運賃などは憲法八十四条の適用
範囲とされるということは憲法学者の通説でございます。そして、この趣旨に基づいて財政法第三条は、「租税を除く外、国が国権に基いて収納する課徴金及び
法律上又は事実上国の独占に属する事業における専売価格若しくは事業料金については、すべて
法律又は
国会の議決に基いて定めなければならない。」このように規定をされております。
さらに、財政法第三条の適用
範囲を限定するという
意味から、これに特例を設けているのがいわゆる「財政法第三条の特例に関する
法律」でございまして、結局、
法律または
国会の議決に基づかなければならない専売価格、または事業料金というものは、現在では、製造たばこの定価、郵便料金、電信、電話料金、
国鉄の
旅客及び
貨物の
運賃の基本
賃率の四つになっておりまして、これが公共料金の
決定原則の基本になっているわけでございます。
以上のように法的根拠から見ますと、今回の改正案は憲法並びに財政法の原則に反すると言えるのでございます。
次に、衆議院段階での御審議においてもすでに御議論があったかと存じますが、
国鉄の独占性がなくなった、したがって、憲法並びに財政法の原則は適用する必要はないのではないかという点について言及してみたいと思います。
第一は、
法律上の独占性でございますが、一山方の交通を
目的とする事業はこれまで長年にわたって認められてきたことでございまして、今日改めて論ずるのはおかしなことでございます。また逆説的に言えば、
全国的交通を
目的とする私的な
鉄道経営は許されていないのでございますから、やはり
国鉄は法的に独占的事業であることは明らかであります。したがって、
国鉄の新線建設のあり方、国からの助成などについても十分でないにしろ、国が
責任を持っているのが現状でございます。
第二に、事実上の独占性の問題についてでございますが、相対的に一地域については
競争力が低下しているといたしましても、
全国的交通については現在も
国鉄の事実上の独占性があるということが言えます。
さらに第三には、事実上の独占的地位を弱めたものは何かということが大切でございますが、何よりもこれまでの
総合交通体系の不十分さ、特にモータリゼーションの推進など、
政府の
責任そのものに帰せられるべきことではないかと考えるわけであります。
ちなみに、
昭和四十六年の七月に出された
総合交通体系に関する答申は、高度経済成長の継続、発展を前提につくられた新
全国総合開発計画に対応する総合的な交通施設整備計画でありまして、今日の社会的実情にそぐわなくなっていると考えられるのでございまして、大胆な
見直しが必要でもありますし、この中で
国鉄の位置づけをより強くし、事実上の独占性を強固なものにしなければならないと考えるわけでございます。
さらに、今回の改正案について百歩譲って、では例外的に認められないかということでございます。
国会権限から大臣権限へ移す期間がきわめて暫定的なものであると、あるいはまたその権限によって
値上げされる場合の
値上げ幅がわずかなものであるというように、
国民生活に与える影響がきわめて少ない場合ということは一応想定されるわけでございます。
そこで、この点を吟味してみますと、改正案は第一の点について、「当分の間」ということを表現しておりまして、中身を見ますと累積
赤字、現在、五十一年度末で五兆四千五百八十二億円だと思いますが、これが解消されるまでということでございますから、この「当分の間」ということを考えてみますと、
かなり長期間にわたってというふうに理解をしなければならないわけでありまして、もっと突っ込んで言いますと、この累積
赤字の解消というのはなかなか困難ではないだろうか、このように考えるわけであります。また、大臣権限による
値上げ幅も、衆議院での御審議などを承りますと三〇%あるいは四〇%も可能ということが御議論をされております。
そういった点から見ますと、やはりこういった例外的な
措置でありましても、憲法、財政法による
措置としては、原則から見ますとこういった
措置は認められないのではないかと考えるのでございます。
以上の点をまとめて申し上げますと、国権の最高機関である
国会での審議機能を弱体化させることは
国民主権という憲法の原理、原則に反するもので許されないと考えます。また、
国鉄運賃を
国会で審議するということの意義は、単に
運賃の
賃率を
決定するためということにとどまるものではないと考えます。
国鉄運賃のあり方を審議する背景や過程の中には、当然一国の産業、経済のあり方、都市と農村の均衡した発展の問題、国の財政の民主化の問題、さらに
国鉄で働く労働者の問題、関連
企業のあり方、さらに差し迫った問題として、
国鉄財政を
危機に陥れた
原因の解明などが山積しているわけであると思います。これらの諸問題を抜きにして、単に
運賃値上げによってのみ問題の解決を図ろうとすることは官僚的、独善的な発想でありまして、真の
国鉄財政再建にならないばかりか、民主主義に逆行するものと言わなければならないと思います。
この点について去る十月二十日、私ども消団連代表は、
国鉄の高木総裁と懇談を申し上げる機会がございましたが、このときも総裁は大変この点について心配をされておられましたことを申し述べておきたいと思います。第二に認可
制度が採用された場合、現行の認可
制度の運用実態との関連で見ますと、きわめて憂慮されることがありますことを申し上げたいと思います。
第一に、認可が中心となるわけでございますから、再三申し上げましたように、
政府と
国鉄の裁量において自由に
値上げが推し進められるのではないかという懸念でございます。特に認可行為といいますのは、行政法学者の定義によりますと、第三者の行為を補完して完成させる行為、俗に補完行為というのが定義でございます。したがいまして、この認可行為には認可を申請する側と認める側との
関係だけがございまして、
利用者、
国民の声は全く反映されるということがないのであります。今日までもたとえば電力、大手私鉄
運賃、あるいはまたガス料金等の認可
制度がございますけれども、第三者つまり申請者側の
値上げ申請行為がございますと、これに対して主務官庁が判断をするということで、形ばかりの公聴会などはございますけれども、これは全く無視されております。
たとえば運輸審議会における公聴会、私も再三再四
出席させていただいておりますけれども、私たちの声が、あるいは要求が、一方的に述べさせられる機会はありますけれども、これがどのように認可の行為の経過において反映をされたのか、採用されたのかといったようなことを全く無視されておるのが現状であるわけであります。そういう
意味で、認可行為に付随して審議会等が仮に設けられたといたしましても、
値上げの歯どめを失うことは明らかだというふうに言わなければならないわけでございます。
第二に、審議
内容の大幅後退と非公開並びに資料の非公開が一層進むのではないかと懸念をいたします。
国会審議を実質上やめるというようなことにも今回の法案は受け取れますから、審議
内容の大幅後退は避けられないでしょうし、審議会の公開でもしない限り、密室審議となるのではないかと考えられます。
また、資料の公開についてでございますが、これまでも
国鉄財政を
危機に陥れた有力な
原因とされている大
企業貨物の
企業別、品目別、年次別割引実態、あるいは
国鉄と関連
企業である鉄鋼、セメント、建設業、電設業、車両会社等三万一千社に及ぶ関連
企業との取引実態などを資料によって公開してほしい。今日でも、申し上げていてもなかなか公開されないわけでございますから、これが認可主義になると一層閉鎖的なものになるのではないでしょうか。
第三は、この第二の問題の延長といたしまして
政府、
国鉄、関連
企業の三者間での非公開なといいますか、
国民に見えないようなさまざまの行政行為が繰り返されてくると、今日運輸大臣に帰属する許認可権は二千件にも及ぶと聞いておりますけれども、こういうふうな権限の集中というのが現在のわが国の民主主義の発展段階から見て、あるいはまた官僚の皆さん方の非常に優秀なすぐれた面もございますけれども、また
国民に対して広く公開をしないというような体質、現状から見て好ましくないというふうに考えるわけでございます。
以上は認可
制度に関する一般的な弊害を申し上げたわけでございますが、これを
国鉄運賃法定制の緩和との関連で見てまいりますと、一口に言って大幅
値上げが繰り返し行われるというふうに私は懸念をいたします。その結果、
国鉄離れが進んで、真の
国鉄再建はできなくなるのではないかというふうに憂うるものでございます。去る八月末に出されました
国鉄監査報告書を拝見いたしましても、その
国鉄の現状の中で、「
運賃の大幅な改定に伴う利用減が大きく、年度当初に予定していた
収入に比べて約五千億円の減収となり、前年度に対し九%の
増加にとどまった。」ということが書かれているわけでございまして、この点を特に懸念をいたすわけでございます。
さらに、
法定制の緩和と
値上げによる効果は電信、電話、郵便料金
制度への改正へも波及するのではないかと思います。すでにこれらの
制度の改正
方向が進められていると承っておるわけでございます。つまり、現行公共料金
決定の仕組みを
根本的に変えてしまうという重大な影響があるわけでございますから、こういった問題はきわめて慎重に御審議をいただかなければならない、このように考えます。
次に、この効果としての問題を具体的に
国民生活の影響との
関係から見てみたいと思います。昨年の大幅
運賃値上げが実施されました後で、私ども消団連の方へいろいろな方から投書や
意見が寄せられました。この中の
一つを紹介をしておきます。これを読みますと、たとえばことしのお正月、春休みに旅行計画をしてた方がたくさんおられるようでございますが、こういった
方々が次々に旅行計画を取りやめております。ある家庭では、子供が大きくなって大学に行く。現在浪人をしているその方を連れて九州の田舎まで春休みに旅行したいというように考えていた。いろいろ計算をしてみますと、新幹線で博多まで行くと
運賃が七千円、特急料金七千円で計一万四千円、親子四人で十一万円余りかかる。そうして、田舎のおじいさん、おばあさんを帰りに東京に連れてきて東京見物をさせてやりたいと思った。そうしますと大変な
経費になるので、ついに奥さんが、私は留守番をしたいということで申し出た。ついに一家そろっての家族旅行はあきらめて、そして奥さんだけ残していかざるを得なかったということが報告されておるわけでございます。私は、このような庶民のささやかな幸せというか、こういったものを
運賃の
値上げによって摘み取ることはまさに許されないことではないかと思うわけであります。
また最近、私は住宅公団の団地自治会の代表もやっておるわけでありますが、いろんな団地の奥さん方に聞いてみますと、新幹線に乗った方が案外に少ないわけでございます。ビジネスで乗る方はやむを得ないといたしましても、三十代の後半から四十代の特に御婦人の方でございますが、子供が小さいということもございましょうけれども、新幹線などはなかなか乗れない、このようにまた高くなったのではどうにもならないというふうになっておるわけであります。何か不幸があるとか、一生一代のことでありますと乗らざるを得ないでございましょうが、現実には新幹線さえも利用できない
国民がたくさんいることをぜひ御理解を賜りたいわけでございます。
さて第三には、
国鉄の
財政再建は、
運賃値上げを繰り返し行うことによるのではなくて、
国鉄財政を破綻に陥れた
原因や背景を明らかにしていく、そういうことなしに今回の法案の改正をしても効果は上がらないのではないかということを若干述べたいと思います。
第一は、
国鉄の現在の設備投資計画でございますけれども、これについては
国鉄の現状を顧みないというふうに指摘をせざるを得ないと思います。これも高木総裁とお会いいたしましたら、今後の新線建設は、国に全額出していただくのでなければ
国鉄としては承諾できないというふうに強く言われておりました。ちなみに現在の
鉄道建設のあり方について見ますと、
鉄道敷設法による未開線あるいは
全国新幹線
鉄道整備法に基づく工事線合わせますと、総計百九十五線、七千百八十七キロが計画をされておるわけでございます。
たとえば東北新幹線の場合でありますと、東京−新潟間四百九十六キロ、総工費が二兆一千億余りでありますから、キロ当たりの建設単価は何と四十一億五千万するわけであります。これは東京−大阪間に新幹線が敷かれたときのキロ当たりの七億八千万に比べますと非常に高くなっているわけでございますから、こういったものを繰り返していきますと、
国鉄の今回の法案にも重大な
関係があります
経費の増高は火を見るよりも明らかだと言わなければなりません。
そこで、建設計画段階で広範な
国民の同意が本当に得られているんだろうか。二番目は、建設コストと
運賃との
関係は試算をされているのだろうか。三番目は、建設に当たっての土地の買収、建設、電設業、関連
企業との各種契約は適正に実施されているんだろうか。四番目は、工事がおくれた場合の費用負担をだれが一体負担をするのであろうか。さらに五番目は、これらに要する資金の調達を
鉄道債券ということで借り入れをしておりますけれども、こういうことを
国鉄だけに任しておいていいのだろうかというような問題があるわけでございます。
つまり、
鉄道建設と資金調達という一連の流れを見た場合に、
国鉄は土地、不動産会社、建設、電設資材購入会社、金融機関といった関連
企業との深い
関係を持っているわけでございまして、
国鉄はこういった関連
企業の利益追求のパイプ役を現に果たしているのではないか、大変心配をしております。そしてその負担を全部
国民が強いられてくるというような点が考えられるわけでございまして、
国鉄の
経営実態を顧みない、いわば無謀なとも言える設備投資計画に対しては十分ブレーキをかけていかなければならないと思うわけでございます。
こういった設備投資計画を財務との
関係で見ますと、資本費の負担が非常にふえてまいっております。建設仮勘定は
昭和四十五年度四千六百三十七億円であったものが、五十一年度では一兆一千六百八十七億、二・五二倍にもふえております。これに伴い資本
関係費の中の利子及び債務取扱諸費も四十五年度を一〇〇といたしますと五十年度では二六六という指数が出ております。これは人件費の指数の二二一を大幅に上回っているわけでございます。
第二番目は、いま申し上げましたような関連
企業との取引実態を明らかにして、そうして適正な取引基準をつくっていくことが必要だろうと考えるわけであります。
第三番目は、大
企業貨物の不当な割引ということが消費者団体の間では非常に問題になっております。たとえば埼玉県の新座市の
貨物ターミナルから仙台港三百六十七キロ間で乗用車を運んだ場合、自動車メーカーが運びますと、車運車ク五〇〇〇型形式の八台積みで運びますと
運賃が八万四千五百円、それに通運料が二万七千二百円、加えて十一万一千七百円、したがいまして一台当たり一万三千九百六十三円となるわけであります。ところが
運賃を二〇%割引をしておられますから八万四千五百円は六万七千六百円となって、
運賃料込みで九万四千八百円、つまり一台当たりでは一万一千八百五十円で運ぶことが可能であります。
同じケースで個人が運ぶ場合でございますと、これは十五トン貨車で運びます。
運賃が三万六千円、これに通運料が加えられて六万三千二百円、つまり自動車メーカーの場合は、車運車そのものはまず二〇%の割引がされております。したがいまして、単純に個人の場合と比較いたしますと一台につき五万一千三百五十円もの格差がある。
こうした原価を割った
貨物輸送はこれまでの
国鉄の累積
赤字、たとえば昨年度末でありますと三兆一千六百十億でありますが、この中では七二%を占めているわけでありますから、
貨物運賃は
値上げをすれば
競争力がなくなるということが言われておりますけれども、なおあり方を検討しなければならないのではないか、つまり、
国鉄の
赤字の主要な
部分を占めているということは改めて御指摘を申し上げなければならないと思っております。
第四番目は、
国鉄離れということは単にこうした
運賃体系だけの問題ではないということが重要でございます。関連
企業への多数の天下りの問題、あるいはまたこの前
国鉄総裁がおわびをされておりましたけれども、一連の選挙違反事件などが出されておる。こういったことは
国民から見ると非常に
国鉄に対する信用をなくすわけでございます。つまり
国鉄の体質そのものに対する
国民、
利用者の不信が積もり積もって今日の
国鉄になっているのではないでしょうか。相次ぐ新幹線事故などもそうでございます。また特急、急行優先で、勤労市民を顧みないダイヤ編成、無人駅や日常生活に必要な手小荷物取り扱いをやめる駅がふえているといったような、
サービスの著しい低下といったようなものを日常的に取り上げて解決していかなければ、
国鉄離れは一層進むのではないかというふうに思うわけでございます。
最後に、これまで
国鉄運賃法定制に
反対する
立場から種々論じてまいったわけでございますが、だからといって現在の
国会審議のあり方が全面的にいいというふうに私は考えているわけではございません。もっともっと積極的に
国会審議はむしろ必要であるというふうに考えているわけでございます。たとえば
国鉄運賃を論ずるに当たりましては、さまざまな問題からお取り組みをいただいておるわけでありますが、たとえば運輸
委員会だけでいいのかどうか。建設、大蔵、地方行政などにも非常に
関係がございますので、関連する
委員会でやはりもっと日常的に
国鉄のあり方などを御議論をいただく必要があるのじゃないかと思います。会期末になりますと連合審査会ということが開かれますけれども、こういったスポット的なものではなくて、独立した
国鉄問題を議論をする専門
委員会を常時設置する必要があるのではないかと思います。
第二に、この
委員会で審議に必要な資料を
国鉄から出していただいて、そして
国民にぜひ公開をしていただきたいわけでございます。今日はマスコミも発達しているわけでございますから、テレビなどを通じて
国民にわかるように資料の公開、あるいは
問題点を説明するといったようなことが必要ではないかと思います。
また、当該
委員会の運営のあり方といたしましては、一定期間集中して審議することも必要だというふうに考えます。従来こうした運輸
委員会主宰の公聴会も参考人などで出さしていただいたこともございますけれども、いろいろ
意見を申し上げるについては余りにも時間が実を言いますと十分ではないわけでございまして、
問題点ごとに、たとえば新線建設のあり方、
政府の財政支出のあり方、
地方線のあり方といったように問題を分けて、何回かにわたって
公述などをさせていただくとなお結構だというふうに考えておるわけでございます。
大体以上で私の
公述を終わりたいと思います。