1971-05-24 第65回国会参議院地方行政委員会第22号

1971-05-24 第65回国会参議院地方行政委員会第22号公式Web版

会議録情報 0

昭和四十六年五月二十四日（月曜日）　　　午後二時三分開会　　　　————————————— 　　　委員の異動　五月二十二日　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任　　　　　中村喜四郎君　　　　　林田悠紀夫君　五月二十四日　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任　　　　　西田　信一君　　　　　高田　浩運君　　　　————————————— 　　出席者は左のとおり。　　　　委員長　　　　　　　　　若林　正武君　　　　理　事　　　　　　　　　　　　　　　　熊谷太三郎君　　　　　　　　　　　　　　　　増田　　盛君　　　　　　　　　　　　　　　　山本伊三郎君　　　　　　　　　　　　　　　　藤原　房雄君　　　　委　員　　　　　　　　　　　　　　　　嶋崎　　均君　　　　　　　　　　　　　　　　高田　浩運君　　　　　　　　　　　　　　　　初村滝一郎君　　　　　　　　　　　　　　　　林田悠紀夫君　　　　　　　　　　　　　　　　安田　隆明君　　　　　　　　　　　　　　　　山崎　竜男君　　　　　　　　　　　　　　　　吉武　恵市君　　　　　　　　　　　　　　　　竹田　四郎君　　　　　　　　　　　　　　　　千葉千代世君　　　　　　　　　　　　　　　　和田　静夫君　　　　　　　　　　　　　　　　原田　　立君　　　　　　　　　　　　　　　　市川　房枝君　　　衆議院議員　　　　　　　地方行政委員長　　菅　　太郎君　　　　　　　地方行政委員長　　　　　　　代理理事　　　　　山口　鶴男君　　　　　　　地方行政委員長　　　　　　　代理理事　　　　　小濱　新次君　　　国務大臣　　　　　　　自　治　大　臣　　秋田　大助君　　　政府委員　　　　　　　内閣法制局長官　　高辻　正巳君　　　　　　　内閣法制局第三　　　　　　　部長　　　　　　　荒井　　勇君　　　　　　　自治政務次官　　　大石　八郎君　　　　　　　自治大臣官房長　　岸　　　昌君　　　　　　　自治省行政局長　　宮澤　　弘君　　　　　　　自治省行政局公　　　　　　　務員部長　　　　　山本　　明君　　　　　　　自治省財政局長　　長野　士郎君　　　　　　　自治省税務局長　　鎌田　要人君　　　事務局側　　　　　　　常任委員会専門　　　　　　　員　　　　　　　　鈴木　　武君　　　説明員　　　　　　　自治省行政局選　　　　　　　挙部選挙課長　　　土屋　佳照君　　　　————————————— 　　本日の会議に付した案件 ○地方自治法の一部を改正する法律案（内閣提　出、衆議院送付） ○行政書士法の一部を改正する法律案（衆議院提　出） ○後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負　担割合の特例に関する法律の一部を改正する法　律案（衆議院提出） ○自動車重量譲与税法案（内閣提出、衆議院送　付） ○特別区制度に関する請願（第二号）（第六号）　（第三八三号）（第三八四号）（第三八五号）　（第三八六号）（第三八七号）（第四六一号）　（第四八九号）（第五八五号）（第一一六三　号）（第一三四三号）（第一四五〇号）（第三　七九六号）（第三七九七号）（第三七九八号） ○地方自治団体の超過負担解消に関する請願（第　八号） ○地方財政の財源確保に関する請願（第一三四　号） ○特別区自治権拡充に関する請願（第一三七号）　（第二六四号）（第三八八号）（第四九〇号）　（第一〇八三号）（第一四四九号）（第二〇七　二号） ○区長公選制実現に関する請願（第四八〇号）　（第四八一号）（第四八二号）（第四八三号）　（第四八四号）（第四八五号）（第四八六号）　（第五八六号）（第八〇六号）（第一一六四　号）（第一三四四号）（第二三四六号） ○消防防災体制等の整備強化に関する請願（第七　四一号） ○地方公務員退職年金（遺族、廃疾を含む）の増　額に関する請願（第一二六六号）（第一二六七　号）（第一二六八号）（第一二六九号）（第一　二七〇号）（第一二七一号）（第一二七二号）　（第一二七三号）（第一二七四号）（第一二七　五号）（第一二七六号）（第一二七七号）（第　一二七八号）（第一二七九号）（第一二八〇　号）（第一二八一号）（第一二八二号）（第一　二八三号）（第一二八四号）（第一二八五号）　（第一二八六号）（第一二八七号）（第一二八　八号）（第一二八九号）（第一二九〇号）（第　一二九一号）（第一二九二号）（第一二九三　号）（第一二九四号）（第一二九五号）（第一　二九六号）（第一二九七号）（第一二九八号）　（第一二九九号）（第一三〇〇号）（第一三〇　一号）（第一三〇二号）（第一三〇三号）（第　一三〇四号）（第一三〇五号）（第一三〇六　号）（第一三〇七号）（第一三〇八号）（第一　三〇九号）（第一三一〇号）（第一三一一号）　（第一三一二号）（第一三一三号）（第一三一　四号）（第一三一五号）（第一三一六号）（第　一三七九号）（第一三九三号）（第一五五四　号）（第一六三四号）（第一六六二号）（第一　六八二号） ○電気ガス消費税の撤廃に関する請願（第一八八　二号）（第一八八九号） ○新都市計画法に基づく市街化区域農地に対する　固定資産税に関する請願（第一九九八号） ○へき地における消防目的の入湯税値上げ反対に　関する請願（第二六五六号） ○個人県民税に係る徴収取扱費の交付改善に関す　る請願（第二六九七号）（第二六九八号） ○自動車税の納税義務に関する地方税法改正に関　する請願（第三一五一号）（第三三四一号）　（第三三五〇号）（第三四六五号）（第三四六　六号）（第三四六七号）（第三四九八号）（第　三五二四号）（第三五二五号）（第三五四二　号）（第三六四五号）（第三六四六号）（第三　六四七号）（第三六六五号）（第三八四九号）　（第三八五〇号）（第三九一四号）（第三九一　五号）（第三九五一号）（第四〇〇〇号）（第　四〇五六号）（第四〇五七号）（第四〇五八　号）（第四〇五九号）（第四〇六〇号）（第四　〇六一号）（第四〇六二号） ○地方公務員等共済組合法の改正等に関する請願　（第三二七一号）（第三三〇〇号）（第三三三　〇号）（第三三三一号）（第三三三二号）（第　三三三三号）（第三三三四号）（第三四一〇　号）（第三四一一号）（第三四一二号）（第三　四一三号）（第三四一四号）（第三五〇七号）　（第三五〇八号）（第三五〇九号）（第三六一　五号）（第三六一六号）（第三六一七号）（第　三六一八号）（第三六一九号）（第三六二〇　号）（第三六二一号）（第三六二二号）（第三　六二三号）（第三六二四号）（第三六二五号）　（第三六二六号）（第三七二〇号）（第三七二　一号）（第三九五三号） ○特別区の自治権拡充に関する請願（第三七九九　号） ○区長公選制の実現に関する請願（第三八〇〇　号）（第三八〇一号） ○継続審査要求に関する件 ○継続調査要求に関する件　　　　—————————————
若林正武 1

○委員長（若林正武君）　ただいまから地方行政委員会を開会いたします。　まず、委員の異動について御報告いたします。　去る二十二日、中村喜四郎君が委員を辞任され、その補欠として林田悠紀夫君が選任されました。　　　　—————————————
若林正武 2

○委員長（若林正武君）　地方自治法の一部を改正する法律案を議題とし、前回に引き続き質疑を行ないます。　御質疑のある方は順次御発言を願います。
市川房枝 3

○市川房枝君　この法案については委員の皆さまからだいぶ具体的な御質問がありましたので、私はおしまいのところですので、大臣に御意見を、少し抽象的なことになりますけれども、伺いたいと思っておりました。ところが大臣が御出席できないということでございますので、非常に不本意ですけれども、政務次官並びに局長からお返事をいただきたいと思います。　いままでいろんな問題が現行の地方自治制度と関連して討議されてきましたけれども、主管大臣といいますか政務次官並びに局長としてはどんなふうにお感じになっておられますか。いや、どういう点が当局として参考になり、あるいは検討すべきだというふうにお考えになったかをまずお聞きしたいと思います。
宮澤弘 4

○政府委員（宮澤弘君）　お尋ねは、この政府の提案に対しましていろいろな意見が出たことについて、どういう点が参考になったかということを述べろと、こういうお話でございます。　議員の各位から各方面にわたっていろいろ御意見もございましたし、また参考人の御意見もありたわけでございますが、一番私どもいろいろ御議論があったと思います一つの点は、こういう連合という性格を持った一部事務組合をつくる、それがいわば県と市町村との間の中間的な機関と申しますか、いわば三重の組織というものになりはしないかというような御指摘でございます。あるいは、連合としての一部事務組合が、構成の市町村というものとの間の意思が離れて動くことになりはしないか、それに関連をいたしまして、連合としての一部事務組合について、住民の意思というようなものがどういうふうに反映をされるか、いろいろと御議論がございましたけれども、大きな問題としていま私の記憶に新たなところはそういう点ではなかったかというふうに思っております。
市川房枝 5

○市川房枝君　公聴会のときの時岡参考人をはじめ多くの関係者の方から、憲法と地方自治の関係が指摘されたわけですが、今度の連合法案は地方自治の基本原則に反しているんじゃないか、したがって慎重に扱うべきだというような御意見が述べられたと思うんですけれども、その点についてはどうお考えになりますか。
宮澤弘 6

○政府委員（宮澤弘君）　ただいま時岡参考人の御引用もあったわけでございますが、時岡参考人も今回の法案、あるいは正確に申しますと今回の法案も一部事務組合でございますので、一部事務組合という制度自身に対する御批判もあったかと思うのでございますが、それが憲法に違反をしはしないか、特に憲法第九十三条を時岡参考人は引用されていたと思うのでございます。憲法九十三条は、特に時岡参考人の御引用は、地方公共団体の主要な機関の構成員は公選とする、こういう規定があるにもかかわらず、公選という制度が必ずしも保障されていないということについての疑問と申しますか、意見であったと思うのでございます。私どもも憲法九十三条というものの趣旨につきましては十分わきまえているつもりでございまして、法律的な解釈といたしましては、憲法九十三条でその公選が要求をされております地方公共団体と申しますのは、普遍的、一般的な存在である地方公共団体、それを前提にしていくということにつきましては、単に私どものみならず、おそらく現在の、いまの憲法についての解釈の、もちろん多数説、少数説いろいろあると思いますけれども、多数の方々の支持をされるところだと私は思うのでございます。　それから、実際問題といたしまして、連合を含めまして一部事務組合というものがどうして設けられなければならなかったかということにつきましては、私も何回か御答弁を申し上げたわけでございますけれども、現在、原則的に地方団体といたしまして府県、市町村がございまして、府県なり市町村なりがおのおの特定の事務処理の権能を与えられているわけでございますけれども、御承知のように、市町村の区域を越えて数カ市町村にわたりまして共同的、計画的に処理をしたほうが住民に対するサービスも手厚くなるという仕事が出てきておりまして、それにつきまして、これまでも一部事務組合という制度が活用をされてきたわけでございます。　そこで、それではその場合の一部事務組合というものをどういうふうに構成をしていくかということが次の問題でございますが、私、この前も申し上げましたように、一部事務組合というものを、たとえばその機関を全く公選にする、一部事務組合の執行機関なり議決機関なりを制度上公選にしてしまうということも、それは一つの考え方であろうかと思うのでございますが、そういたしますと、まさに府県と市町村との間に一つのまた地方公共団体というものが明確にできるということになるわけであります。そういう点もございまして、一部事務組合と申しますのは、関係地方団体の意思に基づきながら、総合的、計画的に仕事をしていくという、いわば両方の目的を持った存在でございますので、私どもといたしましては、いまの一部事務組合の議決機関なり執行機関なりの構成、今回の連合も一部事務組合の一種でございますけれども、その制度自身の存在理由は私は存すると思います。ただ、そういう制度自身の存在理由があり、そういう制度によって運用することが適当であるといたしましても、先ほども御指摘がございましたし、多くの議員の方からの御議論の中にもございましたけれども、その場合に、やはり関係地方公共団体の意思なり、あるいは関係地方公共団体のもとにございます住民の意向というものを十分くみ入れるような制度的な仕組みなり、あるいは運営なりというものが行なわれなければならない。そういう意味合いにおきまして、私どもは一部事務組合の制度自身存在理由があると思うのでございますけれども、いろいろ御議論を承っておりまして、やはりその運営につきましては慎重に行なわれなければならないという感じを強く持った次第でございます。
市川房枝 7

○市川房枝君　日本の憲法は、三権分立の原則とともに、第八章で「地方自治」の項を設けておりますが、最近の憲法学者や政府、自治省の内部にも、四権分立といいますか、自治権というものを非常に重要視するというような意見が出ておると思うんですが、立法、司法、行政とあわせて、この地方自治のそれが独立しているとお思いになりますか。あるいは、国と地方自治体とは、現実には、実際の政治の上では上下の関係にあるように見られるんですけれども、それはどういうふうに御解釈になっていますか。
宮澤弘 8

○政府委員（宮澤弘君）　立法、行政、司法といえ三権に対して自治権という第四権という主張をする者がいる、そういうこととの関連でどういうふうに考えるか、こういう御質問でございますけれども、やはり私は、現在のわが国の憲法的構造から申しまして、中央政府、地方政府を合わせました国全体の構成といたしましては、地方自治というのは、憲法なり国の法律の制限内と申しますか、制約内と申しますか、あるいはそれに基づくというふうに考えざるを得ないと思うのでございます。しかし、と申しまして、それならば国の法律でいかなる規制もできるかと申しますと、そこにはやはりなるべく地方の仕事は地方の実情に応じて、地方の人たちの判断によって処理をさせるべきであるという自治の原則が働くとは思います。したがいまして、形式的には憲法なり法律のもとにあるというふうに、私はそう申し上げるのが至当だと思うのでございます。その法律の中身なり運用なりにつきましては、いま申しましたような自治の原則と申しますか、考え方というものが十分実現をされていなければならないというふうに考えるわけでございます。
市川房枝 9

○市川房枝君　国と自治体の関係は上下の関係にあるとお思いになりますか。それについてはどういうふうに考えていますか。いまは行政の中の一部というふうにお答えいただいたんですが。
宮澤弘 10

○政府委員（宮澤弘君）　上下という意味でございますけれども、私は、一般的に申しますならば、中央政府と地方政府というものは上下の関係にあるとは思いません。やはり中央政府は中央政府としての存在理由があってあるわけでございますし、地方政府、地方自治体というのは、中央政府の行政を行なうための手段としてあるわけではないわけでございますから、中央政府と地方自治体というものが上下の関係にあるというふうには思わないわけでございます。
市川房枝 11

○市川房枝君　五月七日の衆議院の地方行政委員会で、さきに大阪府知事に当選された憲法学者の黒田知事に対して、同知事が当選後も護憲、憲法を守る運動をやり、あるいは、「地方制度全体に対して民主主義にさからっていくような独裁主義をとる思想を持っておる」——これは同知事を共産主義者だというふうに解釈されて指摘されたようですけれども、したがって、そういう知事は知事として不適任だ、こういう人が出てくるようになったのは地方制度、地方自治体の危機だ。それについての自治大臣の見解をお求めになったようなんです。このことは黒田知事だけでなく、都知事、あるいは蜷川京都府知事にも通じることですし、あるいはもっと広く革新市長等にも関係する問題として見るべきではないかと思うのですけれども、地方制度や自治体の危機というのはどういうのでしょうか。あるいはまた、地方自治体を住民の手にというのが私は三知事の方針であると思うのです。地方自治体を住民の手にということは、これは憲法の趣旨からいって私は当然のことだと思うのですけれども、そういうのをいわゆる地方自治の危機だと、こういうふうにまあおっしゃったみたいなんですが、これをどういうふうにお考えになりますか。
宮澤弘 12

○政府委員（宮澤弘君）　衆議院の地方行政委員会におきまして、ある議員の方から、私ことばは正確に覚えておりませんけれども、ただいま市川委員が御指摘になりましたような意味の御発言があったことを記憶をいたしております。しかし、たとえば大阪府の知事として黒田さんが御当選になったからと申しまして、それが地方自治の危機であるというふうには私は全く考えないわけでございまして、大阪府民の方々が自由に表明した意思で黒田さんを選ばれたということでありますならば、これがまさに自治の原則でございます。大阪府民の方々が自由に自分たちの意思を表明できないような形というものがもし選挙の基盤にあるといたしましたならば、その場合には、それこそそれは地方自治の危機であるというようなことが言えるかと思うのでございますが、府民なり県民の人たちが自由に表明した意思でその多数の支持を得て特定の方が当選する。それ自身が自治の危機であるというようなことの言い方をいたしますのは私は正当ではないというふうに思います。
市川房枝 13

○市川房枝君　次は、法案の性格について再確認したいことを一、二伺いたいと思います。　第一は、十三次地方制度調査会の答申と今回の改正案との関係について伺いたいのです。　自治省は、改正案は答申のように新しい特別の地方公共団体を創設するのではなく、あくまでも現行法の一部事務組合を手直しをするのだ。まあ、いまも局長おっしゃったのですけれども、つまり、広域行政処理体制への整備をはかるものだというふうに大臣からもたびたび説明されておりますけれども、その実は府県連合といいますか、さらにそれも早い機会に実施したい。で、単に一部事務組合の総合事務組合ではなくて、その連合が広域市町村圏全般に及ぶ行政機構になるということが各委員の追及で明らかになったように思います。私、委員からのいろいろな御質問、それに対する局長のお答えで特に印象に残っているのは、そういうふうに委員の方たちが解釈をしておいでになる、単なる事務組合の手直しだけでなくて、さっきおっしゃったような三段階の地方の行政制度にする下心といいますか、そういう計画がやっぱりあるんではないのか。それはやっぱりさっき言いましたような地方制度調査会の答申の線に沿うことになっておる、こういうことに考えられるのですけれども、その点が私ども心配であって賛成できない点なんですけれども、この点はもう一ぺんはっきりと伺いたいんです。ちょうど大臣がおいでになりましたので、大臣からもう一ぺん御答弁を願いたいと思います。もう一度私がいまの質問を簡単に要約いたしますと、今度の法案は一部事務組合の整備なんだというふうに御説明になっておるんですけれども、いろいろな質問応答を伺っておりますと、やはり一つの地方の行政の機構、自治体の機構として府県、それからいま御計画になっている広域市町村圏、そして下の市町村と、こういう段階になっていくんではないのかという心配があるわけなんです。そのことを大臣もう一ぺん御確認を願いたい。政府のほうのお考え方を御確認を願いたいと思うんですが。
秋田大助 14

○国務大臣（秋田大助君）　いろいろその点について御論議を賜わっておりますが、政府といたしましては、御承知のように一部事務組合、従来からおりましたものの一部事務組合と本質的には同じである。ただ連合と略称されるように、いろいろの仕事を必ずしも全組合が共同に処理しなくても、その一部を重なっておることによりそれを包括的に処理する機構を設けた点におきまして多少の違いがあるように見受けられますが、決して従来の一部事務組合と本質的に異にしているものではない。そこで、一部事務組合と同様にいろいろの地方自治法の条項が準用されるのである。ただ、直接民主主義の原則、そのとおりに全部なっておるかどうかと申しますと、やはりそれが間接的な面はございまするけれども、これが連合の運用等は全部規約により、規約はまたそれは連合を構成するもとの市町村の議会の意思に基づき承認をされていく意味におきまして、そこに民主主義の意向と原則とは十分貫いておるわけであります。　また執行機関、議決機関、旧市町村の議会議員とこれらの機関との間の共通兼務が認められております点におきまして、従来の形と違うような感が多少いたしますけれども、これについても、むしろ地方制度調査会等の御提案におきましては、執行機関と議決機関、調査機関とを一緒にした委員会というような、従来のわが国のいろいろ行政機構、制度等にない新しい提案をされておるにかかわりませず、そこまでは及んでいないわけでございます。かつまた、この連合制度が採用されますと、全部これに移管してしまって、旧来の市町村、構成市町村には専決事項がほとんど残らないのではなかろうかという御疑念もあるようでございますけれども、おのずから連合をもって処理される仕事の分野は限定をされておりますし、なお、多くの、かつ重要な分野における旧来の構成市町村の専決分野が残りまして、決してこれに全部重要なことが移行せられるというようなことはないと存ずるのでありまして、時代の趨勢に応じ、包括的に計画的に、数市町村におきましてそれがいいと認める範囲において、すなわち市町村住民の意思に基づきまして、問題を処理し、処理する範囲を決定をしていくという仕組みになっておりますので、ただいま御疑問にされるような点につきましては私は差しつかえがないものである。民主主義の意向は十分くみ取りながら、時勢に応じて便宜の一部方法をとったということをひとつ御了承願いたいと存ずるのでございます。
市川房枝 15

○市川房枝君　私はしろうとですから、あるいはお尋ねすることが必ずしもあれかもしれませんけれども、私はこういう非常に交通が発達してきた、マスコミが非常に普及してきたという、こういう情勢においては、いわゆる現在の自治体というものをもう少し大きくしてもいいんじゃないのか、こういうふうに考えるんですけれども、今度のあれは、市町村はそのままにしておいて、その上に中間の機関といいますか、をおつくりになる。これはいまのところはまだ事務組合の程度なんだ、一つの自治団体ではないんだということのようなんですけれども、私はむしろもう少しいわゆる環境の整備といいますか、水道にしろ、あるいはごみの処理なんかにしろ、小さい一つの町村だけでは、市町村だけではしないで、付近の、もう少し広く、広域といいましょうか、にすることは私はむしろ賛成なんですけれども、これは県についても私は一つ一つの県、昔からの小さい県がみんな独立しているのじゃなくて、経済的な一つの関係のあるところはやっぱり府県連合——府県連合でなくて、府県を私は拡大したらいいんじゃないか、こういう考え方を持っているんですが、しかし、それ自身はやっぱり全体自治体として住民の意思が反映される、そういう組織でなくちゃならない。だからいまのお考えは、大臣からもそういう独立した中間の一つの機関をつくるのじゃないのだという御説明があったのですけれども、どうもそういう中間の機関は、府県にしても、府県連合なんというようなことになっていきまして、やっぱり住民の意思がそれに反映できないような、いわゆる非民主的な方向に向いていくんではないかということを心配し、そういう法案なら私は賛成できない、そういう方向なら賛成できない、こう思うのですけれども、その点は大臣どうなんですか。
秋田大助 16

○国務大臣（秋田大助君）　ただいま申し上げましたとおり、市町村間に一部事務組合の本質を持った略称連合と称する今回の組織を御提案申し上げておるわけでございます。そこでそれを広域的に事務を処理する。社会の趨勢に応じて、これを広域的にさらに府県の段階に発展せしめる必要があるが、それが非民主的なものになってはいけない。そういうものなら反対だが、もう少し広域的に、府県の段階等におきましてもこれが民主的な方法において処理される機構、方法というものが考慮されるべきものであろうという先生の御趣旨であろうと思うのであります。　私ども、府県間に市町村間におけると同様にこの制度を、連合の制度を適用いたしたいといろいろ検討をいたしたのでございますが、十分関係方面と、ありていに申し上げましてまだ結論を得るに至らなかったわけでございます。　そこで、市町村間と府県間とは確かに趨勢として広域行政を処理する傾向を同じうするのでございますが、その必要度において多少の段階もございますので、さらにこの点については検討を、すなわち府県間にこの機構の適用をすることにつきましてはさらに検討をしてまいる。また、関係方面ともいろいろ連絡、研究をしてみたいと思っているのでございます。しこうして、これが直ちに府県合併、あるいは問題の道州制を政府は予定をいたしまして、その第一歩としてこの制度を提案しているものではないのでございまして、先ほども申し上げ、先生にも御理解願いましたとおり、これをもって第三の、特定の市町村あるいはその他にかわる行政機構をつくるという意味を持って提案されたものでない。あくまでも現在の市町村、府県を前提といたしまして、この間における事務処理の能率、便宜性かつ民主性の確立、存置ということを基礎にして考えられた機構であることをひとつこれまた御理解願いたいと存じます。
市川房枝 17

○市川房枝君　私の申し上げたのはことばが少し足りなかったみたいですが、私はいまの町村合併といいますか、これは住民がそれを希望する場合にどんどん合併して大きくなっていっているのですが、これはまあ私はけっこうだと思っているのです。だが、今度の事務組合といいますか、を必要としない程度に町村合併といいますか、拡大されることがむしろ望ましいのではないか。そうすれば、いまの中間のこういう制度は必要はないのじゃないかなと私は思うのです。そこで、これは県の段階とはちょっと違うと思いますが、それをそのまま県に拡大されるのではなくて、現在のように小さい県がそれぞれ別々の行政をしているのでなくて、これも合併して、そうしていわゆる経済的にあるいは社会的に関係の深い周囲の府県が一つの県になる。連合でなくて、一つの県となって、その運営には住民の意思がちゃんと反映するように、それこそ中央のほうからの押しつけといいましょうか、そういうものではなくて、それぞれ自治の権利を十分に行使して、そうして住民の福祉が増進されるような自治体の組織というものが望ましいのじゃないかと、しろうとですけれども、そういうふうに感じているので、ちょっと大臣にお答えいただいたのとは違っているのですけれども、それはどうですか。
秋田大助 18

○国務大臣（秋田大助君）　ちょっと私のことばも足りなかったかと思います。われわれといたしましては、何も市町村合併をされたいという場合に、その必要なし、一部事務組合の性格を持つ連合制度で事足りるじゃないかと、こう申しているわけではございません。あくまでもその点は住民の意思を尊重し、住民の自由な意思によって合併を御希望ならば、町村合併もちろん異議はないわけでございますが、この制度でもって合併促進をする一里塚にするという考え方から提案したものではない。また、府県合併を促進する意味でこの制度を御提案申し上げておるのではない、こういう意味でございます。
市川房枝 19

○市川房枝君　まだ少しありますけれども、一応これで。
若林正武 20

○委員長（若林正武君）　速記をとめて。　　〔午後二時三十五分速記中止〕　　〔午後二時五十一分速記開始〕
若林正武 21

○委員長（若林正武君）　速記を起こして。高辻内閣法制局長官。
高辻正巳 22

○政府委員（高辻正巳君）　地方公共団体の組合をめぐる法律問題に関しまして御質疑をいただいた御答弁が御満足をいただけなかったことをまことに残念に存じますが、法律はもともと国会が制定するものでありますから、その制定した法律につきまして国会で示された意見にはわれわれとしても当然相当の敬意を払うものでありますけれども、政府の統一見解はどうかということでありますので、お尋ねに従い、われわれなりの意見を率直に申し上げることにいたしたいと思います。　その統一見解を求められている点は、私が出られませんでしたので、いままで出た政府委員から聞いたところでありますが、罰則の準用、特に罰則を含む包括的な一連の規定の準用をすることは許されないのではないかというような観点からのお尋ねであったようであります。罰則は、申すまでもないことでありますが、国民に対して課された義務の履行を確保いたしますために、その義務違反に対して罰を科そうとする規定でありまして、したがって、つとめて国民にわかりやすく書かれるべきものであることはこれは言うをまたないところであります。その意味で、罰則は構成要件なりあるいは法定刑等をみずから具体的に規定するのが原則であると言ってこれは差しつかえないのみならず、それが当然のことであると考えます。その点は、しかし、広くいえば国民の権利を制限したりまたはこれに義務を課するというような規定についても同様に言えることでありますが、しかし一方、これらの規定につきまして立法技術上準用という方法が全く許されないかといえば、そうは言い切れないのではないか。準用される規定の内容なり、あるいは準用される場合の要件が明確でありますならば、あえてこれを不可とするまでのことはないと思いますし、これまでに国会で制定されました法律にもそのような例があることは御承知のとおりであります。　これは準用一般のことについて申し上げましたが、次に、包括的に罰則を含む一連の規定の準用をすることはどうかという問題が出てまいりますが、制度が慣熟しており、それについての体系的な一連の規定をまとめて準用することとしたほうが、きわめて多数にのぼる準用条文を法律の規定の上に一々あげていくよりもわかりやすいという場合がないではございません。こういう場合には、問題の大局的な理解を容易にするという見地からも、従来からそうした方法が用いられてきております。この場合において、この準用あるいは適用の趣旨から申しまして罰則を含むことが明らかであると解される場合もあるのでありまして、包括的な準用の場合であるからして罰則を含まないと、これまた一がいに言うことはできないと思います。ただ、最初に述べました罰則についての一般的な趣旨から申しまして、このような一括準用の方式は、さっきちょっと申し上げましたような特段の理由がある場合を除きましてはつとめて避けるべきであるし、また今後はそういうことはつとめて避けるようにしてまいりたい、このように思っております。以上が統一見解でございます。
和田静夫 23

○和田静夫君　若干やっぱり意に満たないのですよ。それは経緯からいって、実は金曜日の午前中にたまたま決算委員会がございまして、大蔵省に罰則準用の問題で、銀行法三十四条と信用金庫法の問題を尋ねました。原則として罰則準用などというものは、常識的にありませんという形で大蔵省は答弁をしました。私はわが意を得たわけです。それはその前日に、準用は可能だという答弁がありました。いまお見えの部長も、自治省の答弁に対して追随それを認められるという形で、そこから端を発して、実は法制局長官にまでお出ましを願うということになった。私はこの罰則を含む規定を準用で処理するというのは問題ではないか。で、それは個別準用の場合には通常そういう処理のしかたをしないが、いまも言われたように、包括準用の場合には、罰則を含む規定を準用する場合がままある、こういうのが、いまも概括的にいえばそういうことです。そうして長官が言われたように、必ずしも一括準用方式というのはいいことじゃないのですから、つとめて避けるべきだし、今後は避ける、まあ解釈論としては、そういう法制局が見解をしなければ、国会どうにもならぬということが一つあるでしょうから、やっとそういう意味ではつじつまが合った、そちら側としては。ただ、これは金曜日にお見えになった次長もいきさつを御存じでないから、御説明をわざわざ申し上げておいた。それはどういうことかというと、ひっかかりは地方自治法十四条第五項にあるのです。「普通地方公共団体は、法令に特別の定があるものを除く外、その条例中に、条例に違反した者に対し、二年以下の懲役若しくは禁錮、十万円以下の罰金、拘留、科料又は没収の刑を科する旨の規定を設けることができる。」こうまあ十四条五項がなっているのですね。これが住民にとって容認し得るのはなぜかということ、それは、そのみずからが直接選出した議員が制定した条例だからこそ容認できるのだと思います。しかるに連合の議員というのは、この住民が直接選び出していないというのが通常であります。そのほかの職員という形で、間接的にも住民の意思を反映していない部分さえ含まれるのです。助役やら職員という形で、それらも連合の議員になれるわけですから、これは住民にとっては何の関係もない人々です、ほんとうのことを言ってしまえば。こうした議員の、そういう種類の議員の制定した条例によって、住民に罰則まで適用されるというのは、住民としてはこれは承服できるはずがないわけですね。そういう意味でたいへん問題があると指摘をしているわけです。　こういうように、立法論として問題があるということは、これは自治省の行政局長もこの前お認めになったわけですけれども、そうした立法論上問題がある立法、この立法を、なぜ私はこんなに急いで未整理のままに、いま法制局長官も述べられましたように、これはやっぱり一括準用方式というのは避けるべきですから。しかも住民が、言ってみればたいへん遠い距離にあるばかりじゃない、つながりもない。そういうものによって設けられる議員で罰則を受けるということは許さるべきものでもないでしょう、一面では。そういう意味では、この法律案というものは残念ながらここで取り下げられるのが至当だというふうに申し上げているのです。そこのお答えが、いまのところ全然具体性がないものですから、わからぬ。
高辻正巳 24

○政府委員（高辻正巳君）　御指摘は、たいへん立法技術上の問題としていいところと申しますか、注意すべき点の御指摘であることは間違いないと思います。ただこの一括準用の方式、これはある程度御理解をいただいたと思いますが、これはむやみやたらにやっていいものではないこと、これだけは明らかでありますが、しかしそのほうがいい場合もなきにしもあらず。一般的に慣熟されたような一連の体系といいますか、法体系というものについてこれを準用していく。そうでないところに一々規定していくのも一つの手であることは間違いありませんけれども、それよりもそうしたほうがよいのではないか。これは意見の問題としていろいろあるかもしれませんが、そういう道もまた許されていいのではないか。　むしろ委員が御指摘の点は地方自治法の十四条の問題であるようでありますが、結局われわれとしましては、最初にも申し上げましたように、これはだいぶ前のことでありますが、国会で制定した法律についての御意見については確かにこれは敬意を表すべきものでありますけれども、われわれとしてこの十四条の五項をでき上がった法律として見てまいりました場合に、組合の共同処理をする事務につきましては、その組合に関係地方団体と同一の権能を付与しようというのが地方自治法の趣旨ではないか。したがって、この十四条五項が準用されるのが多いのではないかと一応考えるのが基本でありますけれども、それについて理論上おかしくはないかという御指摘があったわけです。　これにつきましては、われわれとしてはわれわれなりに一応こういうふうに考えております。と申しますのは、第一には、地方公共団体の組合というものは、申すまでもなくもともとこれを組織する地方公共団体に基礎を置く複合的地方公共団体であるというのが一点。それから第二点は、その条例は組合の議会の議決を経て制定されるものである、これも間違いありませんが、その議会の構成であります。その議会は、地方自治法上、組合を組織する地方公共団体の議会の議決を経た規約の定めるところによって選挙された議員によって構成されるものであるということ。その結果としてでありますけれども、第三には、地方公共団体の組合の条例は、自治立法として組合を組織する関係地方公共団体の条例と同一の性質を有するものであることからしまして、御指摘の点は全く理由にならぬというわけではむろんありませんけれども、そういう点につきましては、いまのような解釈のしかたと申しますか考え方もあり得る。われわれとしてはそういう考え方で、当時の立案の衝に私は当たったわけではございませんけれども、おそらくはそういう線で立案の衝に当たり、またそういうことで国会も法律として制定されたのではないかというように考えるわけでありまして、いま私が申し上げたような一つの考え方、これもまた頭から否定されるほどのものではないのではないか。私どもはそういう考え方をとってまいりましたということを申し上げさしていただきたいと思います。
山本伊三郎 25

○山本伊三郎君　高辻さんとは予算委員会でいろいろ、あなたも法制通ですからそう言われますが、地方自治の本旨から、これは第十三次地方制度調査会で相当論議したんです。法制局自体の見解というのはそういうことで逃げられるかもわからない。地方自治の本旨からいくと、一部事務組合にいたしましても、この連合組織にいたしましても、いまの時代の要請によって、広域行政という行政圏についてはある程度納得せざるを得ないけれども、住民に罰則を行なう権利義務までも委任するということについては、地方自治の本旨ということから考えて問題があるということをわれわれは研究しております。一般論として、罰則の適用を包抱適用とか準用とかいろいろありますけれども、この場合は相当地方自治の本旨から問題がある。それで、私ちょっとおりませんでしたが、あなたの見解を聞きたいと思ってわざわざいま足を運んできたんです。あなたの包括的な法制論理では、この問題ちょっと納得することはできない。その点については——まああなたの答弁は答弁でそれ以上あなた言えないと思いますが、この法律案が出る第十三次地方制度調査会の論議の過程からも、われわれとしてはそこまで考えざるを得ないという見解です。
高辻正巳 26

○政府委員（高辻正巳君）　御指摘の地方自治の本旨というものが地方制度の上では全く基本的な問題であることは御指摘のとおりで、あらゆる立法の際に、いま御指摘のような観点からする配慮といいますか、注意と申しますか、そういうものをわれわれが気をつけておることは当然のことでありますが、ただ、やはり、いまもお話がありましたようなお話をさらに徹底をいたしますと、いわゆる普通の地方公共団体の条例自身もまた憲法上問題ではないかというような問題も実はあることは御存じかと思います。　これにつきましては、確かに争訟上の問題になって、それで最高裁判所から、三十七年あたりだったと思いますが、判決も出ておりまして、これの合憲性は立証されていると申しますか、最高裁の見解として出ております。ただいま御摘摘の組合の条例については、実はそういう問題がまだいまのところは出ておりません。おりませんが、普通地方団体の条例についてもそういう問題があるわけでありますから、組合の条例についてもまた御指摘のような問題が全くゆえなき問題であるとは私は思いません。思いませんが、普通地方団体の条例などについてそういう説明がつくように、一部地方公共団体の組合についても私は同じように説明がつくものと思いまして、御説明を申し上げたわけでありますが——御説明と言っては恐縮でございますが、見解を申し上げたわけでありますが、ただいまの御指摘の地方自治の本旨、これはとにかくこの場合の問題は問題として、われわれが立法に際して、少なくも地方自治制度上の問題の立法に際しては、全く十分な意をこれにいたすべきであるということは全くお説のとおりであろうと思っております。
和田静夫 27

○和田静夫君　いまの点、私もう少し論議がありますから、もう少しやりますが、もう一つ、見解を求めているのが出ておりませんから、そちらのほうをお聞きしてからにいたしたいと思います。
高辻正巳 28

○政府委員（高辻正巳君）　決してちびちび出しておるわけではございませんが、あるいはどの辺までか、私十分に承知いたしませんでしたが、一応承っております。それは、地方公共団体の組合の選挙において公職選挙法の規定はどの限度において適用されるかということでございますと思いますが、それでありますれば、地方公共団体の組合の選挙の方法についてはいろいろ議論があったところだと思いますが、地方自治法の規定によりまして、規約で規定を設けなければならぬこととされております。二百八十七条の一項でございますが、この条文は、地方自治法なり公職選挙法の関係規定に照らし合わせてみますと、法律の特別の定めに該当することになりますから、規約で定められる限りにおきましては、公職選挙法の規定の適用はないものと解釈するのが相当であろうと思います。
和田静夫 29

○和田静夫君　その点は明らかになったんですね。そうすると、やっぱりこの法律案というのは、これは与党の皆さんも含めてですが、私は、参議院のあり方が非常に問われているときでありますから、私は与党の皆さんとの政治信条の違い、あるいはその他のことでもってこれは行き詰まりではなくて、法律解釈上も明確に誤りが明らかになってきましたから、参議院が良識の府としてこの法律案を廃案にするということが、非常に私は、私個人の考え方から思えば、一つのいい材料として出てきたんじゃないだろうか。参議院選挙を前にして、参議院にはかかる良識があったからということを示す非常によい材料に私はなるのではないかと思うのであります。　それはなぜかといいますと、自治法の第四章が準用されないのでありますから、連合の議員の直接の選挙の場合には、私は、長官、こう思ったんです。二十歳以下の人に選挙権が与えられたり、あるいは二十五歳以下の人が議員に立候補する余地が出てくるのではないかということの質問に対して、初めは、自治省もいまお見えの法制局の部長も、公職選挙法の適用もあるのでその心配はないとお答えになった、そうでしょう。しかも後において、私がそれはおかしいと質問を留保して、参議院法制局などからもいろいろ教えてもらって検討をした結果、私の主張が正しいと自信を持ったから、その解釈についてさらにお尋ねをしたら、その解釈は誤りであることが明らかになって、いま長官が言われたように、両者口をそろえて解釈を訂正されたわけです。そして自治省は、条理上公選法や自治法のワクをはみ出して連合の議員の選挙が行なわれるはずがないとお答えになったのであります。私はこの答弁には承服できないのです。条理上そういうことがあり得るからこそ、実は自治省の側というのは公選法の適用を言われ続けてきたわけです。そうして、現に公選法の適用といろ間違った前提で、公職選挙法施行令第百三十九条もできているんですよ。これもこの前答弁ができませんでした。きょうに預けてあります。そうすると、公職選挙法が連合の議員の選挙にも適用すると思い込んでこの法律をつくったわけですから、しかし、公職選挙法の適用がないということが明らかになれば、だから適用されないとすれば、そこに欠陥が出てくるのは当然です。そして、明らかになってきたんですからね、欠陥のある法律をもうそんなに私は、急ぐ必要があるなら別ですが、急いで通すことにだけ努力をされるんではなくて、良識的にこの辺のことを、やっぱりまあ新しい国会に向かってひとつ検討を加えていく、こういうことが、全く純粋に考えてそういうふうに実は思っているんです。
高辻正巳 30

○政府委員（高辻正巳君）　ただいまの、いきなり私参りまして、どうもいままでの答弁を多少参考にして申し上げるのが筋道だと思いますので、ただいまちょっとここで聞いてたわけでありますが、この選挙の方法について、一つの例として選挙権者の年齢のことについてお話がございましたが、これにつきましては、いままでの御答弁で別に差しつかえないと思うのでありますけれども、ともかくも、御承知のとおりに憲法の十五条三項には「公務員の選挙については、成年者による普通選挙を保障する。」という規定があることは御存じだと思いますが、ところで、成年者というのは何も憲法のほうできまっておりませんけれども、それこそ、ある選挙については成年者は幾つ、ある選挙については成年者はまた何歳というようなことがまちまちになるということは少なくも考えられないことではないか。そういう観点から条理上ということを申し上げたかもしれませんが、そういう意味では、そういう表現を使っても差しつかえないのではないか。すなわち、御心配のような、選挙の場合についてかって気ままに選挙権者の年齢が変わっていくということはあり得ないことではないかというふうにさしあたって私は考えるわけであります。
和田静夫 31

○和田静夫君　まあ言ってみれば、先ほども述べましたように、公選法の適用というものを前提的なものにしながらいろいろ考究をされてきた法律ですね。その一角はみごとにくずれたわけです。それは何も、一切くずれたとかそんなことは言うつもりはない。たいへん素朴に考えてみてこうではないかということに対して、解釈が変遷してきた。長官がきょうお出ましになられた原因の一つは、自治省がこう答えれば法制局がこう答える、法制局がそう答えれば自治省がそう答えるということは統一見解にならぬのではないかということも一つはあったんじゃないか。したがって、それは統一見解としては私はいただけませんが、長官なり佐藤総理がお出ましにならなければどうにもなりませんということなんですが、たとえば公選法施行令第百三十九条の規定はどうされますか。
土屋佳照 32

○説明員（土屋佳照君）　先般和田委員から公職選挙法施行令第百三十九条に関連する御質問があったわけであります。とっさのことで御質問の趣旨に沿った答弁がいたしかねて、たいへん恐縮に存じます。先般の御質問の趣旨は、端的に申し上げますならば、公職選挙法の施行令第百三十九条では市町村の事務組合まで含めて規定したのはなぜかということであったと存じます。　御承知のとおり、公職選挙法施行令百三十九条の規定の趣旨は、組合 ——もとより全部事務組合が除かれているわけでございますが、組合の選挙におきまして、端的に申しますならば、選挙人名簿は関係市町村、つまり組織市町村の選挙人名簿によることとしたのでございまして、この場合、市町村の組合と規定されております理由は、町村の役場事務組合の場合の選挙については御指摘のとおり当然適用されることになりましょうが、市町村の加入する一部事務組合におきましても、直接公選制を採用する場合におきまして、選挙の方法を規約において公職選挙法の定めるところによる旨規定されました場合には、やはり百三十九条の規定が働くということを想定をいたしておるものでございます。
和田静夫 33

○和田静夫君　いわゆる市町村の市があるのは、なぜあるのです。
土屋佳照 34

○説明員（土屋佳照君）　市の加入します一部組合につきましても、一応規約で別のことを書けばとにかく、ただいま申し上げまたしように、直接公選制を採用する場合におきまして、選挙の方法を規約において、慣熟しております公職選挙法の定めるところによるということにいたしました場合には、やはり市も同じような体系のもとに含めて考えるということが合理的である。そういう意味で考えているわけでございます。
和田静夫 35

○和田静夫君　そんなことですか。百三十九条、いわゆる一部事務組合をさすわけでしょう。そうすると、いまあなたの言われたような解釈にならないでしょう。必要ないでしょう。この公職選挙法というものの、言ってみれば明らかになったように、適用というのはない。適用を前提に思い込んでつくられた法律ですよ、これは。
土屋佳照 36

○説明員（土屋佳照君）　まあある意味では、いま先生のおっしゃったようなことになろうかと思いますが、直接選挙をするということになりますと、一般の住民が選ぶわけでございます。そういった体系になりますと、私どもといたしましては、通常の公選法による直接選挙という形によるのが例であろう、そういうことから考えまして、それに乗ってやる場合には、この百三十九条の規定を働かせて、当該組織市町村の選挙人名簿その他を使っていくことがきわめて合理的であるし普通であろう、こういった意味で、そういったものが動き出します場合はこれによっていくのだ、そういう頭でこれを受けているわけでございます。
和田静夫 37

○和田静夫君　三つ一緒にやりますから、飛び飛びになりますが、ようやくさがしておった最高裁の判例が届いたのですが、「大阪市条例第六八号違反被告事件」「地方自治法第一四条第五項およびこれに基づく昭和二五年大阪市条例第六八号「街路等における売春勧誘行為等の取締条例」第二条第一項は、憲法第三一条に違反しない。」との判決の中の理由、ここで第十四条第五項の問題に触れて、「条例は、法律以下の法令といっても、上述のように、公選の議員をもつて組織する地方公共団体の議会の議決を経て制定される自治立法であって、行政府の制定する命令等とは性質を異にし、むしろ国民の公選した議員をもつて組織する国会の議決を経て制定される法律に類するものであるから、条例によって刑罰を定める場合には、法律の授権が相当な程度に具体的であり、限定されておればたりると解するのが正当である。」このいわゆる最高裁の判例からいっても、どうも先ほどなされたところの統一見解というのは私はやっぱり理解をすることができないわけであります。まあ、そういうことですね。
高辻正巳 38

○政府委員（高辻正巳君）　お答え申し上げますが、先ほどちょっと触れた判決そのもの、三十七年五月三十日であったかと思いますが、そのケースは、御指摘のように普通地方公共団体の条例について罰則を委任するそのことが憲法上どうであるかという問題がまさにその問題であったわけであります。それに必要な限りの意見を、判旨を最高裁判所は示したというべきだと私は思っております。で、この地方公共団体の組合についても、また普通の地方公共団体の条例について問題がありますように、これが問題とされることがないとは私は思いません。また御指摘のような御意見も敬意を表してしかるべき論点だろうと思いますが、しかしそういうことが問題になりました際には、私は、先ほど申し上げたような趣旨からしてこの問題は解消するのではないか、そういう問題が出れば、私どもとしては、最高裁はやはりさっき申し上げたような点でこれを別に問題とはしないのではないかというのがわれわれの考え方であります。むろん、いま御指摘の判例は、私詳細には覚えておりませんが、大体この理由はいま御指摘のようなところであろうと思いますし、この理由が、普通地方団体の条例の問題についてはそれをいえば足りるわけでありますから、それだけをいったのではないか、一般の組合につきましてはまた組合についての考え方というものがおのずからあり得るのではないか、その考え方は、大体先ほど申し上げたようなものではないか、かように考えるわけであります。
和田静夫 39

○和田静夫君　法制局長官の理由というのが、どうもはっきり理解ができないのですがね。もう一度申し上げますがね。ちょっとくどいようですが、先ほど山本理事のほうから述べられたように、自治の原則ということを大切にするがゆえにこの質問の発想が生まれているのですが、住民にとって罰則を認めることがどういう部面から考えてもできるということは、自分が選び出したところの議員が関与をしているところの議会によって条例が制定をされれば、それが設けられるわけであります。ところがこの連合の議員というのは、先ほど言われましたけれども、住民の選択というものを一つも得られないところの一般職員が議員になれるわけですよ。それがっくり出すところの罰則が適用されるなどということは、自治の原則からいってがえんずることができるわけがないでしょう。そういう意味では、立法論的には明確にすべきことであって、準用をできる筋合いのものではないじゃないか、たいへん素朴な自治論の上に立って申し上げておるわけです。これに対するお答えというのは一向にないわけですね。
高辻正巳 40

○政府委員（高辻正巳君）　この普通地方団体の条例は、住民の直接選挙された住民代表によって構成される議会の議員が議会を構成して制定するものであるからという理由は、いま御指摘のあったとおりでありますが、この条例も、実は争訟の、先ほどの三十七年の判例では、それでも足りないんじゃないかと、憲法の罪刑法定主義、法律に定める手続によらなければと書いてあるにもかかわらず、条例で規定するのはおかしいんではないかというのがもとの考え方だったと思いますが、それについて、条例はいま御指摘のような関係であるし、地方自治法にもともと規定もあることであるからまあいいのではないかというのが大体の筋であったように記憶いたしておりますが、この直接選挙による住民代表者が直接に関与したものでなければ委任することは違憲であるか、また違憲であるというようには最高裁判所は必ずしもいってないわけですね。　そこで、一体どこまでが許されるのかという問題は、確かにおっしゃいますように問題があると思います。しかし、私どもが一部事務組合について考えますのは、ともかくも一部事務組合といいますか、もっと広い地方公共団体の組合について考えますことは、その組合自身が関係地方公共団体に基礎を置く複合的公共団体ではないか。それだけではむろん足りませんが、条例はこの組合の議会の議決を経て制定されるのである。その議会は地方自治法上組合を組織する地方公共団体の議会の議決を経た規約 ——これは住民代表がみずから定めるところの規約でありますが、規約の定めるところによって選挙された議員によって構成されるものである。したがってその結果として、地方公共団体の組合の条例は自治法として地方公共団体の条例と同様の性質を有するものではないか。確かに直接に選挙された議員によるものではありませんけれども、やはり住民の意思というものは、この意思のつながりがそこにあることだけは確かである。そこで、それがなければ私もこんな説明はいたしませんけれども、住民の意思がそこに働いてきておるということだけは明らかでありますので、その点を申し上げているわけであります。
和田静夫 41

○和田静夫君　長官、どうしてもあれは住民の意思は働いていないでしょう。住民が選び出したところの議員によってそれで構成されるわけじゃない。後ほどこれとの関係でリコールの問題が出ます。で、請求権の問題はおそらく自治省はまたここで見解を変えるのだろうと思います。変えられなかったらもっていかないだろう。それによってまた統一見解を変えなければならぬということにおそらくなると思うのですが、言ってみれば、その助役だとか職員だとかいうそういうものは、いまあなたの言われるように住民の意思というものは何にも反映をしていない議員ですよ。そういうものが加わっておるところのものがつくるところの条例でもって罰則が適用されるということにはならないだろう。先ほど最高裁の判例との関係で、私はなぜこれを探させたかといいますと、法制局の荒井さんですか、荒井さんは、連合の条例をこの前、私みたいなしろうとを黙らせるためでしょうが、政令や省令になぞらえて説明された。しかしこの判例が明らかにしている条例と、政令や省令とは基本的に異なるということを明確にいっておるわけでしょう。そういう観点で取り上げているわけです。
高辻正巳 42

○政府委員（高辻正巳君）　私はこのいま問題にされている条例、普通地方団体の条例、これは住民から直接選挙された議員によって構成されるものでありますから、それと同じだとは言っておらないわけでございます。で、住民の意思とのつながりがあるではないかと申し上げるのは、関係地方団体の議会の議決を経て規約がきまり、その規約によって選挙の方法がきまる、それによって選挙されておるということを申しておるわけです。つまり全然住民の意思とのつながりがなければこれは何をか言わんやでありますけれども、そういうことがあれば、確かに普通地方団体の条例と同じように全く住民の意思を直接に代表しているとは言えないだろうけれども、だからといって、それは憲法上問題になって、これが違憲のものになるという意見もあってもふしぎはないと思いますけれども、私どもはそうではないと思うと、その理由はいま申し上げたような理由からそうなるのでございますということを申し上げておるわけです。
和田静夫 43

○和田静夫君　その限りにおいてわからぬとは言っていない、解釈は。ただ、私の言いたいことは、住民のコントロールという基本的な問題はたいへん希薄になっていることは、この連合の議員というものはお認めになるでしょう。その希薄になっているところの者たちがつくるところの条例、そこで罰則が準用されて適用されるなどというような形のものは住民はがえんずることはできないじゃないですか。したがって、冒頭統一見解を出された最後の結語のように、一括準用の方式というものはつとめて避けるべきであります。したがって、今後は避けていきたいという御答弁は、その避けるべきでありますというような性質のものには住民コントロールという性格のものがたいへん希薄になっている、こういうものこそが該当するのではないでしょうか。したがって、避けられると言われているのだから、この機会に、避けるためには法律を取り下げたほうがいいですと、こういうふうに私は述べているのです。
高辻正巳 44

○政府委員（高辻正巳君）　問題が少しこんがらがっているようでございますが、ただいままでに申し上げておりましたのは、地方自治法第十四条の五項が、この準用の規定によって地方公共団体の組合についても準用されるかというこの具体的な法律問題でありますが、それについては、いまも申し上げたようなふうに私どもは考える、われわれの見解としてはそうであるということを申し上げているわけでありますが、一般的な立法技術としてそういう方式をとることは避けるべきではないかというお話、これは全くわからぬと言っているわけじゃございませんで、そういう点は確かにございます。ただしそのほうがわかりがいいという場合もなきにしもあらずで、そういう場合もやめてしまうということは私はちょっとここで確答は申し上げられないのでございますけれども、そういう場合は、特別の理由がない限りはそういう方式はつとめて避けるべきであろうということを申しておるわけであります。つまり立法技術上のやり方としての一般的問題と、この場合の法律解釈の問題とはおのずから別なものでありまして、この場合の法律解釈の問題につきましては、私どもは私どもなりにいまのような見解をとっておる、これがわれわれとしては正しい解釈ではないかというふうに思っておるということを、繰り返し申し上げて恐縮でありますが、率直に言ってわれわれの見解はそのような考え方であるわけです。
和田静夫 45

○和田静夫君　私はそれをどうしても了解をすることができない。したがって、このことはまた後ほど述べますが、この公選法の施行令の百三十九条、これは公選法をいじくるときに改めますというぐらいの答弁をいまあなたはしておかなくていいのですねと私はさっきから何べんも注意しているのです。あなた方がそれを出すときに、きょうのこれが残っておりますからね。これをたてにとってやりますよ。そんなことになりませんよ、どこから考えても。
土屋佳照 46

○説明員（土屋佳照君）　先ほどから私のお話がまずかったかもしれませんが、確かに最初に御指摘になりましたように、町村の役場事務組合につきましての規定が働くことはあっても、市町村の組合、特に市については役場事務組合もないことだし、一部事務組合だけになる、そうなれば規約で、あるものは、独自で書けば抜けていくということになればこれはあまり意味がないじゃないか、そういうような御指摘だろうと思うのです。私どももそういった点ではいろいろ考え方があろうかと思いますが、確かに規約でそう書いていけばその分は抜けるわけでございます。しかし先ほども申し上げましたように、一応直接公選というかっこうでやってまいります場合は、当然普通の形の選挙ということになりますと、ここにございますような当該市町村でつくっておりますいろいろなものを扱っていくと、選挙人名簿登録その他それに準拠していくことが通常であるし、そういうかっこうで公選法の例でもって——例はございませんが、例がなくてもそういうことが普通であろうということで一応この規定は働いていくのではなかろうかということで説明を申し上げたわけでございます。ただ、この規定自体がいろいろ気にかかっておりますので、先ほど御指摘がございました点を私どももよく検討いたしまして、非常に読みにくい点、そういう点につきましては十分検討してみたいと思います。私が申し上げたのは先ほど申し上げたような趣旨でございます。
和田静夫 47

○和田静夫君　この部分は何も悪意で言っているのではなくて、あなた方のほうで公選法を検討されるときに再検討される余地を残しておかないと立場がなくなるだろうということを申し上げているわけで、私はそういうふうに思います。公選法が出てきた論議のときにやり直してもいいのですがね。やり直す余地がないように何もこの法律をつぶせばいいのですが、そうもいかぬでしょうということで申し上げているわけです。　そうすると長官、残念ながらもう少し論議をさせていただきますがね。ちょっとしばらく聞いておっていただきたいと思うのですがね。この現行法上のいわゆる問題で、第五章の直接請求の部分、これは自治省の御答弁にこうなっているのです。「準用されるのでございます。しかし組合の議員及び管理者が直接公選とされている場合を除き、制度の性質、手続規定との関連で適用がないと解されています。」こうなっています。そこで自治省にまずお伺いしますが、現行法上、まず制度の性質に関連して適用がないと解されていた条項はどういう部分ですか。
宮澤弘 48

○政府委員（宮澤弘君）　この件に関しましては過日も申し上げたかと思うのでございますが、御提出申し上げました資料に、「準用されるけれども、組合の議会の議員及び管理者が直接公選とされている場合を除き、制度の性質、手続規定との関連で適用がないと解される」ということは、こういうことでございます。つまり直接請求の規定は、議員なり長なりの選挙権を有する者について各種の直接請求の権利を認めようという規定でございます。そこで、組合の規約によりまして、組合の議会の議員なり管理者なりを直接公選にしているという場合におきましては、まさにそれについての選挙権、被選挙権を有する者がいるわけでございます。したがって、選挙を前提にして構成をされております直接請求の規定は動いているというのが前段でございます。そこで、そういう場合を除いて、制度の性質、手続規定との関連で適用がないと申しますか、発動することがないと解釈されるべきだ、こういうことでございますが、制度の性質と申しますのは、先ほど申し上げましたように、直接請求の規定は、選挙権を有する者が、つまり選挙を前提にした規定でございます。選挙を前提とした規定でございますので、そこで、選挙が行なわれないということでございますれば動きようがないということでございます。ございますが、私、この前も申し上げましたように、同じ直接請求の規定にいたしましても、まさに地方公共団体の機関を住民が選挙をいたしまして、それに基づきましてそれらの人々を呼び返すといういわゆるリコールの問題、それから同時に直接請求の中には、そういう自分たちの選んだ人を直接呼び返すということではなくして、通常の、日常の行政運営につきまして、住民のほうからの要求というものを行政運営に反映させる措置といたしまして、条例の制定改廃の請求なり事務監査の請求権がある、こういう二種類のものがあるというふうに私は申し上げたわけでございます。そういたしますと、まさに制度の性質と書きましたのは、選挙を前提にして選ばれた人を呼び返すということ自身は、これは制度の性質上私どもは働かないと思うのでございますけれども、いま申しましたように、自分たちの選んだ人を呼び返すのではなくして、日常の行政運営についていろいろ注文を住民が直接言うというものにつきましては、これは制度の中身から申しまして、動かしてもしかるべきではないかということを私この前に申し上げたわけでございます。これについてはいろいろ議論がございましたけれども、私はかねてからそう考えていたわけでございます。しかしその場合にも、それではそれをどういう手続規定で動かしていくかということになりますと、現行の法体系においては手続規定が整備をされていなかった、こういうことを申し上げたわけでございます。
和田静夫 49

○和田静夫君　それじゃ、一口にいえば、解職請求、解散請求は適用がないと解されてきていた。それからその手続規定との関連で適用がないと解されていたのはいわゆる監査請求と改廃請求である、こういうことですね。
宮澤弘 50

○政府委員（宮澤弘君）　私が申し上げましたのはそういう趣旨でございます。ただ従来、和田委員も御承知のように、これにつきましてはいろいろ議論がございます。甲論乙駁いろいろ議論がございますけれども、私が申し上げましたのはそういう趣旨でございます。
和田静夫 51

○和田静夫君　そうすると、この手続規定との関連で適用されないと解されてきた部分は、今回の改正に伴って政令で手続規定を整備をして準用を可能にするということでありましょう。しかし、制度の性質の関連で適用がないと解されてきた部分も準用をされると、そういうことでしょう。
宮澤弘 52

○政府委員（宮澤弘君）　「準用されるが」と冒頭に書いてございます。したがいまして、これは私はこの前も申し上げたと思うのでございますが、形の上ではすべて準用される。ただ、ここにございますように、両方公選をしている場合にはそれがそのまま乗ってまいりますが、それ以外の場合については乗らないわけでございます。そこで、直接請求というものにつきまして、私先ほど申しましたように、これを分けますと性質上二種類のものがあるということが言えると思うのでございます。後者の種類につきましては、直接請求の本質、すなわち自分たちが選んだ人を呼び返すということを必ずしも全面的に基礎にしているわけではございません。で、そういうものはあってしかるべきではないか。しかし、それにつきましては手続的な規定の整備が不十分であって、いままでそれについて動く余地がなかった、こういうことでございます。そこで、手続的にはどうするかということでございますが、準用という規定というものが一方においてございます。しかし、準用だけでは手続的に読みづらいと申しますか、読みがたい、あるいは和田委員に対する御答弁で私申し上げたかどうか記憶いたしておりませんけれども、準用と申しますのは、原則といたしまして地方公共団体の組合のリコールにつきまして、この場合でございますと市町村の直接請求の手続を使っていくということでございます。そういたしますと、今回私どもが手続的規定を整備しようという場合におきましては、たとえば各構成の市町村の選挙管理委員会というものがたとえば署名の審査をするということを考えていかなければならないわけでございますが、そういうものはちょっと準用という規定だけでは読みづらいということで、それに加えまして、先般も申し上げたかと思うのでございますが、二百九十三条の二の規定を設けたということでございます。
和田静夫 53

○和田静夫君　文章にこだわるわけではございませんが、「準用されるが」云々でしょう。まあ冗談話に言いましたけれども、長野さんのこれが権威がなくなる、廃刊になるような勢いでのあれですからね。氏の解釈の影響するところがだんだんだんだんなくなってきているわけだから、表現をきっちりとしてやってもらいたいんですが、「準用されるが」云々という書き方ですから私の疑問が生まれているんですが、これ全部準用されるわけではないでしょう。
宮澤弘 54

○政府委員（宮澤弘君）　「準用されるが」と書いてございますが、あと書いてございます。そういう趣旨でございます。
和田静夫 55

○和田静夫君　準用されるですね。第五章というのは準用されるわけでしょう。ただし、いままではこういうふうに解されていた、こういうことですね。
宮澤弘 56

○政府委員（宮澤弘君）　準用されるわけでございますけれども、いままでは組合の議員、管理者というものが直接公選をされている場合はこれは動くけれども、それ以外は動かないと、こういうふうに解されていたわけでございます。
和田静夫 57

○和田静夫君　ちょっと聞きますが、解職請求やら解散請求について、なぜ制度との関連でこれはだめなんですか。
宮澤弘 58

○政府委員（宮澤弘君）　解職請求、先ほども申しましたように、地方自治法の直接請求のうちのリコールの規定は、自分たちが直接公選で選んだ人、つまり選挙を前提にいたしまして、そういう人たちを呼び返すというのが制度の本来の趣旨である、こういうふうに考えるわけでございます。
和田静夫 59

○和田静夫君　しかし、副知事やら助役などというような、住民に選挙権がないのにいわゆる解職請求が認められていますね。
宮澤弘 60

○政府委員（宮澤弘君）　それは御説のとおりでございます。しかし、それは直接公選の機関というものを前提にして、それに付随、というと表現がいいかどうかわかりませんけれども、そういうふうに構成されておるというふうに私は考えるのが至当だと思います。
和田静夫 61

○和田静夫君　そうすると、あなたがいま言われている論理をこちらでそのまま使わしていただけば、こういうことになりませんか。一部事務組合の議員の選挙の方法やらあるいはその管理者の選任の方法を規約でどう定めるかによりますが、関係地方公共団体の長が協議によって選任する者をもってこれに充てるという最も通常的なものを仮定をしてみると、そのときには選任者に対するリコール権があるのだから、組合の議会やその管理者に対するリコール権も当然認められるべきであるということになりませんか。
宮澤弘 62

○政府委員（宮澤弘君）　おそれ入りますが、もう一度御質問の御趣旨を。
和田静夫 63

○和田静夫君　いま言われたような論理を追っていって考えてみると、一部事務組合の議員の選挙の方法やらあるいは管理者の選任の方法を規約でどう定めるかということによりますけれども、関係地方公共団体の長でしょう、それが協議によって選任する者をもってこれに充てるという最も通常の場合を仮定をしてみれば、そうしますとそのときには選任者に対するリコール権はいま言われたとおりですね。そうしてその選任する者に対するリコール権はそのままあると言われる、そうすると、助役、副知事から仮定してみて、そうすれば組合の議会や管理者に対するリコール権も認められてしかるべきではないですか。
宮澤弘 64

○政府委員（宮澤弘君）　いまおっしゃいましたのは組合の管理者を、たとえば関係地方公共団体の長が互選する場合でございますか、というような例、これは関係地方公共団体の長に対する直接の請求権、リコール権、これがありますことは当然でございますけれども、その人たちが互選したということ自身は、それによって直接請求権の発生ということには私はならないと思います。
和田静夫 65

○和田静夫君　副知事や助役についていわゆる解職請求が認められているんでしょう。
宮澤弘 66

○政府委員（宮澤弘君）　そのとおりでございます。
和田静夫 67

○和田静夫君　認められておる、それと同じような形で考えていくならば、組合の議会や管理者に対するリコール権も認められるということになりませんか。
宮澤弘 68

○政府委員（宮澤弘君）　先ほども申し上げておりますように、組合の管理者や長に対するリコール権は直接公選の場合ということが従来の考え方でございます。先ほども申しましたように、助役とか副知事というのは、普通地方公共団体の組織といたしまして、直接公選の長なり議会なりそれ自身にリコールがまず動くか動かないかということから出発していくと私は思います。
山本伊三郎 69

○山本伊三郎君　それは宮澤さんの解釈ですが、自治法における理屈はもう言いませんが、解職権というのは、私はそういう趣旨でないと思うのですよ。助役や副知事は間接選任と申しますか、議会で承認を得て助役や副知事が選任されておりますね。その意味においてやはり解職権は及ぶとわれわれいままで解釈しているんですよ。あなたの言うリコール——リコールというのはどこのことばか知りませんが、呼び返すというらしいのですが、まあリコールと言いますけれども、やはり解職権、住民に対する解職権ですね。したがって、連合体の事務局長というようなことになっておりますね、これは行政のすべてを支配する人になるだろうと私は見ておるんですよ。そういう人は直接住民の選挙で選ばれていないから——私聞き間違いかしれませんよ、そういうものに解職権は及ばない。直接選挙によって選ばれたものについてのみいわゆる解職権が及ぶ。ただし、助役と副知事については、その地方自治体における副知事、助役だから、知事と同様な考え方で解職が及ぶ、こういうあなたの解釈ですか。私はそう考えてはおらないわけです。憲法の条項における公務員に対するあの規定というものは、やはり一般国民ないし住民にその解職権というものを認める範囲というのは、あなたの言うような、直接選挙によってのみ選ばれた者だけという解釈にはならないと思うのです。その点ひとつ明らかにしてください。
宮澤弘 70

○政府委員（宮澤弘君）　私は現行法の解釈について私の考え方を述べたわけでございまして、直接請求自身のこと、それからそれを準用をいたしているわけでございますが、準用のところから問題が始まっているわけでございます。そういたしますと、法の趣旨とするところは、自治法の直接請求の規定は、地方公共団体の長なり議会の議員の選挙権を有する者について直接請求権を与えるということでございます。私は先ほど直接請求権を二種類に分けて申し上げたわけでございますが、後者の問題は別にいたしまして、たとえば解職の請求ということでございますと、選挙をした人間がそれを呼び返すというのが自治法の直接請求権、いわゆるリコールの権利だろうと思うのでございます。そこで、助役なり副知事なりにつきましては、普通地方公共団体の組織として知事なり市町村長なりを公選にいたしておる、それについて直接請求権というものが働いていくわけでございますけれども、そういうものを一番根っこにいたしまして、その上に構成されている制度ではないかというのが私の考え方でございます。
山本伊三郎 71

○山本伊三郎君　その点あいまいなんですがね。最初のほうはわかった。直接選挙によるやつは解職権は直接及ぶ、リコールということだが、助役や副知事についてはその点私あいまいなんですが、あなたの論理を地方自治法の本旨から見て、そういう人に対する解職権は準用されておる、こういう意味ですか。及ぶというのはどの範囲に及ぶかは問題がありますね。その点明らかにしてほしいと思うのです。あなたの言うのは、直接選挙した者についてはこの法の精神である、それ以外の者についてはどういうことですか。
宮澤弘 72

○政府委員（宮澤弘君）　自治法の直接請求、解職請求の規定は、「選挙権を有する者」というものを前提にいたしておるのでございます。これは直接公選の場合はもとよりでございますけれども、副知事なり助役なりというようなものにつきましても「選挙権を有する者」というものを前提にいたした制度でございます。したがいまして、いまの設例のような趣旨につきましては、私はそれは準用されないというふうに、こういうふうに考えておるのであります。「選挙権を有する者」というものがあるかないかということが一番基本の判断ではなかろうかと思います。
山本伊三郎 73

○山本伊三郎君　ますますわからないな。
和田静夫 74

○和田静夫君　私の解釈はこういうふうに考えているのですが、普通地方公共団体の場合は、住民の権利と不可分な対応関係を持って考えられている。そうしたこの住民の権利の代表的なものの一つとして、直接請求の権利というものも普通公共団体にまさにふさわしく予定されているのですね。私この前申しましたが、行政の便宜上つくられたといいますか、生れてきた一部事務組合には、住民の定義をしたところの第十条が適用されないのですよ。住民の定義をしたところの第十条が適用されないということからもはっきりしておりますように、住民というものがそれに対応していませんよ。つまり一部事務組合というのは、住民の便宜などというものとは別の次元においてとらえられた地方公共団体であるわけです。これは間違いないです。したがって、あなた方が言われるように、この制度の性質上、住民の最も基本的な権利としての直接請求の条項というものは準用されない。こう見るほうが、どう考えても、しろうとくさくはあるけれども、自然ですよ。法制局いかがですか。
高辻正巳 75

○政府委員（高辻正巳君）　現行の地方自治法の七十四条の解釈問題であるようでありますが、私自身は全く正直に申し上げて、七十四条の問題についていまの問題点を意識してこういう御答弁を申し上げようということは全然ございませんで、ただいま自治省の見解なり、あるいは和田委員の御見解なりをここで承ったわけでありますが、先ほども御指摘がありますように、地方自治の本旨というようなことから直接請求の道を広めて考えるべきであるというのと、憲法の地方自治の本旨、これを簡単に言いかえれば、住民の自治の理想とでもいうことになりましょうが、それは何もそういうことを憲法上要請しているものではない。確かにそういう方向をとることが望ましいとにはされていても、ということになりますと、立法政策上問題になるのではないかと思います。ところで、私は、この七十四条の規定はまさにそういう見地から、特に組合の場合に関しては立法政策上の見地からそうあるべきであるという立法論的問題と、それからこの七十四条のあるがままの姿で組合に準用する場合のことを考える解釈論とはおのずから別に分かれると思いますが、ここで問題になるのは、立法論ではなくて解釈論であるのは当然であろうと思います。そこで解釈論としましては、確かに七十四条を見ますと、「普通地方公共団体の議会の議員及び長の選挙権を有する者」ということになっております。これが組合に準用されるとなりますと、組合の議会の議員及び長の選挙権を有する者ということで読まざるを得ないのではないかということになりますと、公選の場合以外にこういうものが動く余地があり得るだろうかということを、いま質疑応答を聞きながら私もこの条文に照らしてそういう疑問を持つものであります。結論としましては、やはり準用されるということ、これはことばの意味でありますから、ことばの使い方でありますから、結果において準用されないということをなぜ準用するんだということになるとすれば困りますけれども、形式的には一応準用の中に入る。しかし公選でないものにこの規定の中身が働く余地はない。したがって実質的には準用されないということに相なるのではないか。私はもう全く率直にこの席で私が感じたことを申し上げたわけでございます。
若林正武 76

○委員長（若林正武君）　速記をとめて。　　〔速記中止〕
若林正武 77

○委員長（若林正武君）　速記を起こして。　暫時休憩いたします。　　　午後四時五分休憩　　　　　—————・————— 　　　午後八時二十三分開会
若林正武 78

○委員長（若林正武君）　地方行政委員会を再開いたします。　行政書士法の一部を改正する法律案、及び後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律の一部を改正する法律案を一括議題とし、趣旨説明を聴取いたします。菅衆議院地方行政委員長。
菅太郎 79

○衆議院議員（菅太郎君）　ただいま議題となりました行政書士法の一部を改正する法律案の提案理由及びその内容の概要につきまして御説明申し上げます。　まず、この法律案を立案した理由を述べますと、最近における行政事務の複雑化、高度化の傾向に伴い、官公署に提出する書類等の作成の任に当たる行政書士においても、ますますその能力の向上が要求されております。こうした事態に対処するため、今回行政書士法を改正し、登録事務の移譲、責務に関する規定の設置及び行政書士会等に対する法人格の付与等の措置を講ずることにより、行政書士の資質の向上をはかり、ひいては国民の便宜に資することを目的とするものであります。　次に、その内容について御説明申し上げます。　その第一は、行政事務の簡素化の目的から、従来都道府県知事が行なっていた行政書士名簿の登録は、今後行政書士会が行なうものとすることであります。　その第二は、登録を受けながら実際業務を行なわない行政書士が多いことにかんがみ、行政書士会は、登録を受けた行政書士が引き続き二年以上業務を行なわないときは、その登録を抹消することができるものとすることであります。　その第三は、数カ所に出張所を設けながら、みずから業務を行なわず、各出張所に補助者を置いてその業務を行なわせている例が見受けられることから、これを禁止するため、出張所に関する規定を削除し、財政書士が設ける事務所は一カ所に限るものとすることであります。　その第四は、新たに責務に関する規定を設け、行政書士は誠実にその業務を行なうとともに、行政書士の信用または品位を害するような行為をしてはならないものとすることであります。　その第五は、行政書士が受けることのできる報酬の額は、従来都道府県規則で定められておりましたが、行政書士会の自主性を尊重し、その会則で定めるものとし、報酬の額の基準は、日本行政書士会連合会が、自治大臣の認可を得て会則で定めるものとすることであります。　その第六は、行政書士会及び日本行政書士会連合会の組織を強化するため、法人とするものとし、その他会長、副会長及び登記等に関する規定を整備することであります。　以上がこの法律案の立案の趣旨並びにその内容の概要であります。　なお、この法律案は、衆議院におきまして、自由民主党、日本社会党、公明党及び民社党の各党の合意のもとに成案を得まして、国会法第五十条の二の規定により地方行政委員会の提出にかかる法律案として提案し、全会一致をもって衆議院を通過いたしたものであります。　何とぞ、慎重御審議の上すみやかに御可決あらんことをお願い申し上げます。　　　　————————————— 　ただいま議題となりました後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律の一部を改正する法律案の提案理由及びその内容の概要につきまして御説明申し上げます。　まず、この法律案を立案した理由を述べますと、御承知のように、近年、特殊土壌に起因する災害が多発し、その態様も多様化しつつあります。本案は、このような現状に対処して、特殊土壌地帯において頻発する急傾斜地の崩壊を防止するための対策事業を効果的に進めるために財政上の特別措置を講じようとするものであります。　次に、その内容について御説明申し上げます。　本案は、特殊土壌地帯において頻発する急傾斜地の崩壊を防止するための対策事業を効果的に進めるために、急傾斜地崩壊防止施設にかかる事業を開発指定事業とし、適用団体が実施する急傾斜地崩壊防止対策事業にかかる経費に対する国の負担割合を、当該適用団体の財政力に応じ最高二五％を限度として引き上げることとするものであります。　以上がこの法律案の立案の趣旨及びその内容の概要であります。　なお、この法律案は、衆議院におきまして、自由民主党、日本社会党、公明党及び民社党の各党の合意のもとに成案を得まして、国会法第五十条の二の規定により地方行政委員会の提出にかかる法律案として提案し、全会一致をもって衆議院を通過いたしたものであります。　何とぞ、慎重御審議の上すみやかに御可決あらんことをお願い申し上げます。
若林正武 80

○委員長（若林正武君）　これより行政書士法の一部を改正する法律案の質疑に入ります。　質疑のある方は順次御発言を願います。——別に御発言もなければ、質疑は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 81

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより討論に入ります。　御意見のある方は賛否を明らかにしてお述べ願います。——別に御意見もなければ、討論は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 82

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより採決に入ります。　行政書士法の一部を改正する法律案を問題に供します。本案に賛成の方の挙手を求めます。　　〔賛成者挙手〕
若林正武 83

○委員長（若林正武君）　全会一致と認めます。よって、本案は全会一致をもって可決すべきものと決定いたしました。　なお、審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 84

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　　　　—————————————
若林正武 85

○委員長（若林正武君）　次に、後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律の一部を改正する法律案の質疑に入ります。　御質疑のある方は順次御発言願います。——別に御発言もなければ、質疑は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 86

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより討論に入ります。　御意見のある方は賛否を明らかにしてお述べ願います。——別に御意見もなければ、討論は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 87

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより採決に入ります。　後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律の一部を改正する法律案を問題に供します。本案に賛成の方の挙手を願います。　　〔賛成者挙手〕
若林正武 88

○委員長（若林正武君）　全会一致と認めます。よって、本案は全会一致をもって可決すべきものと決定いたしました。　なお、審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 89

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　速記をとめて。　　〔速記中止〕
若林正武 90

○委員長（若林正武君）　速記を起こして。　　　　—————————————
若林正武 91

○委員長（若林正武君）　委員の異動について御報告いたします。　本日、西田信一君が委員を辞任され、その補欠として高田浩運君が選任されました。　　　　—————————————
若林正武 92

○委員長（若林正武君）　これより請願の審査を行ないます。　第二号特別区制度に関する請願外百六十件を議題といたします。先刻、理事会において内容を検討いたしました結果、第八号地方自治団体の超過負担解消に関する請願外二件は、議院の会議に付するを要するものとして内閣に送付するを要するものとし、第二号特別区制度に関する請願外百五十七件は保留とすることにいたしました。　なお、右のうち請願第四八〇号区長公選制実現に関する請願外十一件及び区長公選制の実現に関する請願外一件につきましては、これらを採択すべき旨の強い発言がありましたが、多数の意見で保留することになりました。　さよう決定することに御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 93

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　なお、審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 94

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　速記をとめて。　　〔速記中止〕
若林正武 95

○委員長（若林正武君）　速記を起こして。　暫時休憩いたします。　　　午後八時三十八分休憩　　　　　—————・————— 　　　午後十時四十二分開会
若林正武 96

○委員長（若林正武君）　地方行政委員会を再開いたします。　自動車重量譲与税法案の趣旨説明を聴取いたします。秋田自治大臣。
秋田大助 97

○国務大臣（秋田大助君）　ただいま議題となりました自動車重量譲与税法案について、その提案の理由と内容の大要を御説明申し上げます。　御承知のとおり、近年におけるわが国経済の目ざましい発展に伴って、自動車保有台数の増加はまことに著しいものがありますが、一方これに関連して、国道、地方道を通ずる道路の建設、改良をはじめその他社会資本の充実に対する要請も一段と強まっているのであります。　このため、今般、道路その他社会資本の一そうの充実強化をはかるための財源として、新たに国税として自動車重量税が創設されることとなったのでありますが、この際、市町村道路の現状にかんがみ、市町村の道路目的財源の充実をはかるため、この自動車重量税の収入額の四分の一に相当する額を、自動車重量譲与税として市町村に譲与することといたしたいのであります。　これが自動車重量譲与税制度を設けようとする趣旨であります。　以下、この法律案の内容を簡単に御説明申し上げます。　第一は、自動車重量譲与税の額でありますが、すでに御説明いたしましたように、自動車重量税の収入額の四分の一に相当する額とし、これを全額市町村に譲与するものといたしております。昭和四十六年度は、昭和四十六年十二月一日から自動車重量税を課税することとされておりますので、譲与する額は百億円程度となりますが、平年度におきましては、三百億円程度となる見込みであります。　第二は、譲与の基準でありますが、自動車重量譲与税は、市町村の区域内にある市町村道の延長及び面積に案分して譲与するものといたしております。なお、この道路の延長及び面積につきましては、道路の種別等によって補正することができるものといたしております。　第三は、譲与時期及び譲与時期ごとの譲与額でありますが、まず、譲与時期につきましては、地方交付税の交付時期との調整をはかりまして、地方道路譲与税、石油ガス譲与税及び自動車取得税交付金と同様に、八月、十二月及び三月とし、また譲与時期ごとの譲与額につきましては、八月にあっては四月から六月までの間に収納した自動車重量税の収入額、十二月にあっては七月から十月までの間に収納した同税の収入額、三月にあっては十一月から一月までの間に収納した同税の収入額と二月及び三月における同税の収入見込額の合算額のそれぞれ四分の一に相当する額を、都道府県を通じて譲与することといたしております。　第四は、自動車重量譲与税の使途でありますが、その全額を道路に関する費用に充てなければならないものといたしております。　以上が自動車重量譲与税法案の提案の理由及びその大要であります。　何とぞ、慎重御審議の上すみやかに御可決あらんことお願い申し上げます。
若林正武 98

○委員長（若林正武君）　次に、補足説明を聴取いたします。鎌田税務局長。
鎌田要人 99

○政府委員（鎌田要人君）　お手元の自動車重量譲与税法案、格別補足説明の必要もないかと思いますので、簡単に御説明さしていただきたいと思います。　まず第一条でございますが、第一条は、自動車重量税の収入額の四分の一を市町村に譲与しようとするものでございます。　第二条は譲与の基準でございまして、市町村に対し、毎年四月一日現在における各市町村の区域内に存する市町村道の延長及び面積に案分して譲与することといたしております。この場合に、この道路の対象から、たとえば幅員二・五メートル未満のもの、これは除外いたしたいと思っております。また有料道路、こういったものは除外いたしたいと存じております。それから、この二分の一を道路の延長、二分の一を道路面積でございますが、これによりまして、たとえば人口あるいはその道路の種別、砂利道でございますとか、舗装道でございますとか、あるいは橋梁、こういったものによりまして案分をいたしたいと存じております。　第三条は、譲与の時期及び譲与時期ごとの譲与額でございます。ただいま提案理由で詳しく説明がございましたように、八月、十二月、三月のそれぞれに、この表の欄に掲げる額によって譲与しようとするものでございます。　それから、あと第四条、第五条は事務的な規定でございますので、説明を省略いたします。　それから第六条でございますが、これは現在の市町村に対しまする交付税と同様に、譲与額の算定及び譲与に関する事務は都道府県知事に委託をして行ないたいと思っております。　第七条が、錯誤があった場合の加算あるいは減額の規定でございます。　第八条は譲与税の使途に関する規定でございまして、市町村の道路に関する費用に広く充てることにいたしたいと存じております。　あと附則の関係では、昭和四十六年度分の自動車重量譲与税から適用するという関係、それから三項で、地方交付税の基準財政収入にその収入の全額を入れようとする規定等でございます。　以上で補足説明を終わります。
若林正武 100

○委員長（若林正武君）　これより質疑に入ります。　御質疑のある方は順次御発言願います。
原田立 101

○原田立君　法案の提案があって、もう間もなく時間で、こういうような採決をするような、そういうことはひとつ避けていただきたいと思います。　まず最初に、いまの提案の中にありました地方道路に関して、自動車重量税の収入額の四分の一を市町村の道路目的財源の充実をはかるためにやるというそうですが、この四分の一ということをきめた趣旨、それはどういうところですか。
鎌田要人 102

○政府委員（鎌田要人君）　この四分の一の算定の根拠でございますが、御案内のとおり、第六次道路整備五カ年計画十兆三千五百億に及ぶわけでございますが、これのまず特定財源比率を見ますというと、御案内のとおり、国は八割近く、さらにこの自動車重量税が入りますというと、九割近くというものがこの特定財源、あるいは自動車重量税は特定財源ではございませんが、道路に関する費用に充てられる、こういうわけでございます。また府県でございますというと、七割程度まで特定財源でまかなえる、市町村の場合でございますが、わずかに一六・五％しか特定財源がないということから、私ども市町村にもっと重点的に特定財源を付与したいということで、時間の関係上説明を省略いたしますが、自動車税あるいは軽自動車税の臨時増徴をもってこれに充てたいというふうに考えておったわけでございますが、諸般の情勢で自動車重量税の創設ということに相なりまして、そこでこの道路財源の不足額というものの計算をいろいろな試算をもって行なったわけでございます。もちろん、広く一般財源とのからみ合いになりますわけでございますが、大ざっぱな試算といたしまして、国では大体三千億程度足りない、それから市町村で一千億から千二百五十億ぐらい足りない、こういう一応の試算の結果もございまして、この自動車重量税、四十九年度までの間に五千億程度の収入が見込まれるわけでございますが、千二百五十億ということになりますというと、大体その四分の一ということでございまして、四分の一の譲与という率が定まった、こういう経緯に相なっております。
原田立 103

○原田立君　石油ガス譲与税については二分の一ということになっておりますけれども、今回の場合、四分の一としたのは、そういう税源の配分の意味からいってもかなり後退した線のように思えるわけですけれども、自治省としても地方道路の拡充という面について十分力はいたしていることは当委員会でも指摘しておりますから、考えているんだろうと思うんですが、片方のほうでは二分の一、今回の場合は四分の一と、あまりにも差があるではないかと、こういう不審を持つんですけれども、市町村道路の財源充実のためにもっと、四分の一でなしに二分の一であるとか、そういうふうな面で進むことはできなかったんですか。
鎌田要人 104

○政府委員（鎌田要人君）　御指摘のとおりだと、率直に申しまして私どもも考えて努力をいたしたわけでございます。ただ、御案内のように、自動車に対してどのような形で負担を求めていくか、あるいは燃料に対してどのような負担を求めていくか、非常に論議があるわけでございます。私どもといたしましては、この自動車税あるいは軽自動車税の臨時増徴あるいは軽油引取税の臨時増徴というもので地方の道路財源の充実をはかりたいと思ったわけでございますけれども、またそのための努力をいたしたわけでございますけれども、他方におきまして新税があるということのからみ合いにおきまして、よく申すわけでございますが、一歩前進ということで、この四分の一の譲与ということで結論を出したわけでございますが、もとより御指摘のとおり、引き続きまして府県、市町村、特に市町村の道路財源の充実ということにつきましては努力を続けてまいりたい。これをもって決して十分と考えておるわけではないわけでございまして、さらに引き続いて努力をいたしたいと存じております。
若林正武 105

○委員長（若林正武君）　速記をとめて。　　〔速記中止〕
若林正武 106

○委員長（若林正武君）　速記を起こして。
原田立 107

○原田立君　第六次道路整備五カ年計画において総事業費十兆三千五百億円とすることがきまったそうでございますが、そのうち地方単独事業費を第五次の計画と対比すると、第五次が一兆一千億円、これが第六次の場合には二兆五千五百億円、実に二・三倍強の増加となっておるのでありますが、これは地方財政の圧迫につながるのじゃないか、大き過ぎるのじゃないか、要するにその幅が大き過ぎるのではないか、こういうふうに思うのですが、その点はどうですか。
鎌田要人 108

○政府委員（鎌田要人君）　御案内のとおり、この地方道の整備状況というものはきわめて低いものがございます。特に市町村道でございますというと、舗装率が一〇％に及ばない、九・三％、あるいは改良率におきましても一四・五％、こういう、問題にならない低率でございまして、もっともっと実は地方単独事業というものも含めまして市町村道の整備充実をはかってまいりたい。もちろん財源との見合いでございますけれども、他方、この一般財源の所要額、これは最近におきまする地方財政計画のこの財源投入額というものから見てまいりますというと、いまの特定財源と合わせまして、何とかこなせる数字ではないだろうか。ただ、もとより市町村の財政需要、最近特にこの社会資本の整備あるいは文教施設、こういった関係、あるいは社会福祉施設、幾らでもこれは金が要るわけでございますので、できるだけその一般財源を特定財源に振りかえていくという意味での道路財源の充実ということを引き続いて私どもといたしましては税制改正の最重点に置いてやってまいりたいというふうに考えておる次第でございます。
原田立 109

○原田立君　時間がないようですから、これで終わりにしたいと思うんですが、地方道路及び市町村道路の舗装率は現在九％ないしは一〇％と、こういうふうに言われて、非常に低いわけです。それで大臣も、この地方道路改装のための道路財源をつくっていこう、また、その内容を充実していこうということは十分お考えだろうと思うのでありますが、今回の譲与税によって一体どれだけの地方道路の舗装の推進ができるのか。まあ、一〇〇％の舗装というふうなことは言わぬでも、少なくとも半分ぐらいまではいかせるために、一体今度の計画で何年かかるんですか。——これは非常に年数がかかるだろうと思うんです。そうすると、結局は今回の措置もスズメの涙、あるいは富士山から目薬を目につけるみたいな、そういう予算ではないだろうか、こう思うわけであります。この点について一体どう考えているのか。ないしは、まあこれは要望みたいになりますけどね。特に地方に行ってみて、道路が悪いばっかりに産業が発達しない、あるいは過疎地帯がふえてくる、こういうことで、地方道路の整備についてはもう地元の熱望なんですね。それに対して、それを受けて一体いかになさるのか、その点を十分お答え願いたいと思うのであります。五〇％の舗装にするには一体現在の予算で何年かかるのか、こういうことではおそいのではないか、もっと早くするような、充実を促進するようなもっと処置を講ずべきではないか、このことについて御意見をお伺いして、私の質問は終わります。
秋田大助 110

○国務大臣（秋田大助君）　今回の御提案申し上げております案によりまして、地方道は九％のものが舗装、改良等を通じまして年に約一％ないし一・五％の増加と、こういうことを大体試算いたしております。まことにわずかでございまして、百年河清を待つの感があるとの意味の御指摘、まことにそのとおりでございます。したがいまして私は、今回の措置をもって満足いたしておりません。必ず次の機会におきましては、関係方面とも検討いたし、何とかこれがさらに改善——道路目的財源の充実を期して、なるべく早く、おくれました地方道の整備に資したいと懸命の努力をいたす所存でございます。
山本伊三郎 111

○山本伊三郎君　実はわが党も、この問題についてはもう相当質問の希望もありますが、もうすでに時間の制約があるから、わが党としては了解をしていただきました。　で、私から一言。この譲与税の配分についてももちろん問題がある、自治省の努力についても聞いておりますけどね、この内容についてはもちろんわれわれとしては不満であるから反対の意思を表明しておりますが、国会運営として、差し迫って重要な法案が、こういうところで一気かせいに、質問せずにこれをわれわれが採決するということは非常に問題があると思うのです。今後の運営として、地方道のうち特に市町村の道路については道路財源が少ないのですから、この点は自治省としては十分考慮して、今後の努力をしてもらいたいと思う。一々内容については私はもう言いません、すべて理解の上に立っておることですから。したがって、今後、この自動車譲与税については、母法がすでに大蔵委員会で審議が尽くされておるという前提に立って、この譲与についても非常に問題があるということをひとつ自治大臣は十分考えて、今後、市町村道についての財源措置については、これだけではない、十分配慮して考えてもらうということについての自治大臣の見解を聞いて、わが党はずいぶん質問があるけれども、一応きょうは私が代表いたしましてその見解を聞いて、私の質問を終わりたいと思います。
秋田大助 112

○国務大臣（秋田大助君）　ただいまお答え申し上げましたとおりでございまして、先生の御趣旨まことによくわかっております。私といたしましても、今後、この提案だけに満足せず、各方面と連絡、協議、検討の上、これが改善措置につきまして、地方道、特に市町村においての特定財源の充実その他これが整備促進につきまして懸命の努力をいたす所存でございます。
若林正武 113

○委員長（若林正武君）　他に御発言もなければ、質疑は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 114

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより討論に入ります。　御意見のある方は賛否を明らかにしてお述べ願います。——別に御意見もなければ、討論は終局したものと認めて御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 115

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認めます。　それでは、これより採決に入ります。　自動車重量譲与税法案を問題に供します。本案に賛成の方の挙手を願います。　　〔賛成者挙手〕
若林正武 116

○委員長（若林正武君）　多数と認めます。よって、本案は多数をもって可決すべきものと決定いたしました。　なお、審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 117

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　　　　—————————————
若林正武 118

○委員長（若林正武君）　次に、継続審査要求に関する件についておはかりいたします。　地方自治法の一部を改正する法律案につきましては、閉会中もなお審査を継続することとし、本案の継続審査要求書を議長に提出したいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 119

○委員長（若林正武君）　御提議ないと認め、さよう決定いたします。　なお、要求書の作成につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 120

○委員長（若林正武君）　ご異議ないと認め、さよう決定いたします。　　　　—————————————
若林正武 121

○委員長（若林正武君）　次に、継続調査要求に関する件についておはかりいたします。　地方行政の改革に関する調査につきましては、閉会中もなお調査を継続することとし、本件の継続調査要求書を議長に提出したいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 122

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　なお、要求書の作成につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
若林正武 123

○委員長（若林正武君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。　これにて散会いたします。　　　午後十一時四分散会　　　　　—————・—————

1971-05-24 第65回国会 参議院 地方行政委員会 第22号 公式Web版

1971-05-24 第65回国会参議院地方行政委員会第22号公式Web版