2021-04-22 第204回国会 参議院 国土交通委員会 第12号
この令和元年の東日本台風では、百四十六ダムのうち六ダムにおいて異常洪水時防災操作に移行されたと、そしてまた、平成三十年七月の西日本豪雨においても、洪水調節を行った二百十三ダムのうち八ダムで異常洪水時防災操作に移行したと。
この令和元年の東日本台風では、百四十六ダムのうち六ダムにおいて異常洪水時防災操作に移行されたと、そしてまた、平成三十年七月の西日本豪雨においても、洪水調節を行った二百十三ダムのうち八ダムで異常洪水時防災操作に移行したと。
③は異常洪水時防災操作ということで、降雨が長時間継続いたしますと、大容量によって、これは、ダムというのは貯留施設でございますので、その貯留量を超える事態が発生し、流れてきた水をそのまま出さざるを得ないという操作になってしまいます。これは、ダムの水位が上昇する速度と競争で放流量を増やさないといけないというような規定になっておりますので、こういう異常洪水時防災操作がこの昨今増えてきております。
これはちょっと、行政用語といいますか、例えば異常洪水時防災操作とは何なのか、多分皆さん分からないと思いますが、これは、ダムが満杯になったときに流れ込む量を通過させることを指すということであります。 水位情報も、市町村が避難情報を発表する際の目安となる避難判断水位、また、河川が氾濫するおそれのある場合などに使われる氾濫危険水位は、違いを区別しにくいと思います。
また、御指摘の、異常洪水時防災操作といったなじみのない用語を使用する場合、危険を強く訴える必要がある際は緊急放流という語も用いるなど、情報の利用者である住民本位の観点から、情報を伝えていただくメディアとも連携して、見直しを図っているところです。 引き続き、住民の皆様の円滑な避難に資するため、住民の立場に立った分かりやすい情報への改善を、デジタル技術も活用して進めてまいります。
ダムの放流をめぐっては、しばしば、異常洪水時防災操作、いわゆる緊急放流の実施が水害をもたらすケースがあるのではないかという見解が見られるように、事前の放流を実施し容量を確保することで、ダムの治水機能を最大限に生かすことの必要性が強調されてきたという経緯があります。
これが異常洪水時防災操作と言われるものでございまして、こういう事例が増えてきております。 一方、社会にも非常に大きな変化がございます。 ４のところを御覧ください。これは日本の人口構成でございますが、高齢者一人当たりの生産年齢者数、すなわち支援が必要な人に対して支援できる人が何人いるかということでございますが、二〇〇〇年から二〇六五年にかけて激減いたします。
この百四十六ダムのうち、今お話がありましたように、六つのダムで異常洪水時防災操作、いわゆる緊急放流を実施させていただきました。
台風十九号の際には、広範囲にわたる記録的な豪雨によりまして、全国六カ所のダムで貯水量が急増し、ダムが満水に近づいたため、流入量と同量を放流する異常洪水時防災操作、いわゆる緊急放流が行われました。この緊急放流については、ダムがあるために洪水が発生したのではないかといった不安の声が聞かれております。
台風第十九号では、国土交通省が所管する百四十六のダムにおいて洪水調節を実施しておりますが、そのうちの六ダムでは洪水調節容量を使い切る見込みとなり、ダムへの流入量と同程度の放流量とする緊急放流、異常洪水時防災操作に移行したところでございます。
異常洪水時防災操作、いわゆる緊急放流というものですが、今回も、発災後いろいろな報道において、先ほどもちょっと質問がございましたけれども、事前に十分な量を放流をして治水機能を最大限に活用できていたのかといった報道がなされていました。
ダムが洪水調節容量を使い切る見込みになったときには、御指摘の緊急放流、すなわち異常洪水時防災操作に移行することとなり、その際には、ダムの放流に関する情報が住民の円滑な避難に結びつくことが重要だというふうに考えております。
しかしながら、その中で六のダムにおきまして、ダムの流入量と同程度の放流量とする、いわゆる緊急放流、異常洪水時防災操作に移行したところでございます。 事前に放流をしていたということでございますけれども、事前の放流には、洪水時に治水のために計画的に実施する予備放流と、それから利水者の協力を得て実施する事前放流がございます。
先ほどのダムの異常洪水時防災操作への移行ということにつきましては、洪水調節容量を使い切るタイミング、すなわち降雨の状況に応じて決まるものでございまして、ダム管理者がそのタイミングを決めるということはできない状況でございます。 そのような中でも、ダム管理者におきましては、実績の降雨や降雨予測等をもとに、異常洪水時防災操作に移行せざるを得なくなるタイミングを予測しているところでございます。
しかし、その一方で、昨年の西日本の豪雨で課題となりました、ダムの洪水調節容量を使い切ってしまうおそれのある場合にダムからの放流量を増加させて徐々にダムへの流入量に擦り付けていく異常洪水時防災操作、マスコミではよく緊急放流というふうに言われておりましたけれども、そうした操作を行うダムが生じました。資料八にございます。模式図で示しておりますけれども、上の方の図が通常の洪水調節であります。
そのうち、記録的な豪雨に見舞われた六のダムでは洪水調節容量を使い切る見込みとなり、ダムへの流入量と同程度の放流量とする異常洪水時防災操作に移行したところでございます。これらの六ダムでは、ダムからの最大放流量はダムへの最大流入量に対して約二四％から約九七％であったところでございます。
草木ダムでは、異常洪水時防災操作に移行する可能性について十二日二十時に記者発表をしたところでございますが、その後回避をしており、この貯水位の低下がなければ異常洪水時防災操作に移行していたと推測されるところでございます。 国土交通省といたしましては、今後も、関係利水者と調整を行い、事前放流の取組を推進することにより、洪水被害の軽減に努めてまいります。
委員御指摘の緊急放流、すなわち異常洪水時防災操作は、ダム貯水池に流入した洪水の貯留が進んで満水に近づいた場合に、河川法に基づき定められた操作規則等に従い、ダムの放流量を徐々に調整し、ダムの貯水池への流入量と同程度の放流を行うものでございます。
ダムの異常洪水時防災操作への移行は、洪水調節容量を使い切るタイミング、すなわち降雨の状況に応じて決まるものでありまして、ダム管理者がそのタイミングを決めるということはかなり困難でございます。 しかしながら、ダムの異常洪水時防災操作に際しては、下流の住民が円滑に避難できるようにすることが重要であります。
だから、もうほとんどでき上がっているところで駄目になっちゃったわけなんですが、ところが、七月の豪雨災害のときに、野村ダムというのが近くにあって、異常洪水時防災操作、ダムの放流があったわけですね。それは操作規則どおりやったということにはなっているんですが、まさかそこで水浸しになると誰も考えていない地域なんですね、野村町というところは。
その中で、四国・愛媛において、肱川のところで河川が氾濫をして、そして、私の知る限りには九名の方が犠牲となられたということでありますが、この肱川のところの上流にあります西予市の野村ダム、そして、そのちょっと下流の大洲市の鹿野川ダム、ここで、今回の豪雨時には、異常洪水時防災操作、緊急放流が行われたわけであります。
野村ダム及び鹿野川ダムにおきましては、今回、異常洪水時防災操作に移行するに当たりまして、あらかじめ関係機関との合意の上で作成をいたしました操作規則に基づきまして、関係機関への通知、サイレン等による放流の周知、また、数回にわたり市長等へのホットラインによる情報提供などを行いまして、西予市及び大洲市において避難指示を発令したもの、このように認識をしております。
資料十に示しましたとおり、異常洪水時防災操作、かつてはただし書操作と呼んでおりましたけれども、これに移行したのはやむを得なかったというふうに思います。ただし、異常洪水時防災操作について、あらかじめもっとしっかり下流の住民に広く周知徹底しておくべきではなかったかなというふうに感じました。
これを、異常洪水時防災操作ということ、これはやむなしということで、やる。 このようなオペレーションマニュアルに変えてほしいというふうに思うんですけれども、この点、いかがでしょうか。
また、流域の西予市や大洲市に対し、異常洪水時の防災操作を開始する見込みである旨を情報提供し、警報所や警報車によって住民への周知を行いました。 一方、これまでに経験のない異常な豪雨だったことを踏まえて、異常洪水時の防災操作にかかわる情報提供がこの地域において課題ということになっております。
○国務大臣（石井啓一君） 今回の西日本を中心とする豪雨におきましては、異常洪水時防災操作を行ったダムも含めまして、洪水調節を行った全てのダムにつきまして操作規則等に基づき操作が行われたものと認識をしております。
このうち、特に記録的な豪雨に見舞われました八ダム、八つのダムにおきましては、ダムで洪水を貯留して下流河川の水位を低下させる中でダムが満杯に近づいたということで、先ほど申し上げました異常洪水時防災操作を実施しているところでございます。
異常洪水時防災操作とは、各ダムごとに定めました操作規則等に基づきまして、大きな出水によりダムの洪水調節容量を使い切る可能性が生じた場合、放流量を徐々に増加させ、流入量と同じ流量を放流する操作のことでございます。 この操作を行う際には、操作規則等に基づきまして、関係機関へ周知するとともに、サイレン等により一般住民にも周知しているところでございます。
私も福島大学にいて、特に奥只見のあたりの森林があるところの限界集落、やはりそれは、森林を保全し、あるいは林業経営ができるようにするということは重要で、そういう立場からの森林の保全というのは、ある意味で、流出土砂をとめるとか、細い木がいっぱいあるのを、風倒木で倒れたものが流出するというのは洪水にも関係があるので、そういう管理はすべきだけれども、これは緑のダムという定義の、雨が降らなくても水が出る、異常洪水
これは、ある意味ではスーパー堤防の発想と軌を一にするものでございますが、スーパー堤防がそういう大都市対策であるのに加えまして、こういう樹林帯によってそういう異常洪水に対応しようというのが一つの考え方でございます。
降るときは降る、こういうことでございまして、まあ異常洪水も異常渇水もともに心配なわけでございますけれども、ひとつ洪水に関連いたしまして北海道開発庁長官にちょっとお尋ねをしたいと思います。 こういう状況、戦後、二十二年にキャスリン台風があって、二十八年に西日本豪雨があって、三十四年に伊勢湾台風があってとか、どうもやっぱり気象の大きな波があるようですね。
私どもそれを異常洪水あるいは超過洪水と申し上げているわけでございますが、一応、現段階では、想定した洪水に耐えられる治水施設を計画し、それに基づいて逐次整備していくという手法をとっております。
先ほど西野先生からも話が出まして重複する点は省きますけれども、スーパー堤防方式というのは、やはり異常出水に対する安全度の確保、仮に洪水がスーパー堤防の上をオーバーしても普通の堤防のように局部的に大破堤を起こして家屋もろとも吹っ飛んでしまうというようなことはないわけでございますから、そういう意味での異常洪水に対する安全性ということと、やっぱり治水と沿岸の土地利用とを兼ねた画期的な事業だと私は思うわけでございます