2021-05-10 第204回国会 参議院 予算委員会 第18号
○国務大臣（茂木敏充君） 国連海洋法条約では、領海においては無害通航権が認められ、また、排他的経済水域を含みます公海においては航行自由の原則に基づく航行の自由が認められておりまして、これらの通航、航行自体は国際法上問題になるものではないと、このように考えております。
○国務大臣（茂木敏充君） 国連海洋法条約では、領海においては無害通航権が認められ、また、排他的経済水域を含みます公海においては航行自由の原則に基づく航行の自由が認められておりまして、これらの通航、航行自体は国際法上問題になるものではないと、このように考えております。
だから、余り期待し過ぎるのもちょっと申し訳ないという思いがあるのと、保安庁だけに任せておかないで、どうして、自衛隊がなぜ出ていかないのか、あるいは出ていけないのかということについてお尋ねしたいんですけれども、そこ行く前に、国連海洋法条約と無害通航権ということについて御説明をいただきたいと思います。
それでは、今、国連海洋法条約と無害通航権について詳しく御説明いただきましたけれども、我が方の領海に他国の公船、公の船が入り、無害通航と認められないときに沿岸国ができることは何か、教えていただけませんか。
もう一つのテーマとして、無害通航権について確認をさせていただきたいと思っております。 国連海洋法条約十七条は、領海を航行中の外国船舶について無害通航権を保障しております。ただ、無害でないということであれば、その沿岸国は何らの制限なく管轄権を行使し得ると、領海からの排除も可能というふうにされております。
無害通航権を取るか通過通航権を取るかということになってきますが、例えば航行の難所と言われるマラッカ海峡の場合ですと、沿岸国は領海を放棄せずに領海として管理をしていくと。ただし、日本の場合は、真ん中を公海とする形で他国の船が自由に通過できるような体制を取っております。
河野大臣は、ホルムズ海峡はイランやオマーンの領海が多く、沿岸国が航行の安全の責任を持つのが現在の旗国主義である、領海の中での情報収集活動が無害通航権と相入れない可能性があると言われました。 しかし、昨年七月の英国タンカーがイスラム革命防衛隊に拿捕された場所はオマーン領海内です。ホルムズ海峡最狭部は分離交通帯が設けられ、そこを通航する義務があります。それは全てオマーン領海内にあります。
まず、外国の船舶が我が国領海内でドローンを飛ばす、私はこれはいわゆる無害通航権というものを侵しているんじゃないかと思うわけですね。
無害でない通航、今、中国公船がやっているのは、無害通航権の行使ではありません、有害通航権です。これを、侵入を防止するために、日本は必要な措置をとることができるんです。ところが、政府は、防止するために必要な措置はとっていない。今回の閣議決定も、中国公船の侵入に対して防止するようなこと、論点は、全く含まれていません。 この点について、政府の見解を伺いたいと思います。
今、比例性の要件と言いましたけれども、中国公船に関しての免除は、無害通航権の行使をしている場合に刑事裁判権と民事裁判権の免除を規定しているのであって、有害通航権の防止に対して何ら免除を与えていません。ですから、必要な措置をとることができるんですね、防止するために。
いろいろな議論があることは私も当然承知しておりますが、しかし、無害通航権というのは単なる通航に対して適用される考えであって、私は、この周辺で密漁をする、あるいは徘回をしているという状況を、単に航行している、通航していると捉えるのは、少し無理があるのではないかと感じております。
無害通航権すら他国には与えられていないという主張をする国があったりとか、あるいは、本来であれば、ＥＥＺ、排他的経済水域の範囲の中では自由な通航ができるわけですが、例えばロシアの場合は、このＥＥＺの中を通るときにはロシアの砕氷船を先頭にしていかなきゃいけない、そしてまた通航料も払わなきゃいけない、こういうようなロシアの措置がなされている。
まず、この十九条において、領海内では無害通航権というのが各国の船舶について認められている。これは、領空とか領土とはまた違って、領海だけ特別に無害通航権というものが認められている。この第一項を読みますと、「沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り、無害とされる。」と。第二項で、害する場合、「次の活動のいずれかに従事する場合には、沿岸国の平和、秩序又は安全を害するものとされる。」というふうにあります。
一方で、全ての国の船舶は他国の領海において無害通航権を有しており、沿岸国は当該船舶の無害通航を妨害してはならない、このようにされております。そして、具体的にいかなる航行が国際法上無害通航に当たるのか否かにつきましては、国連海洋法条約の関連規定に基づいて個別具体的な状況に応じて判断する必要があります。
一つは、国際法では、総理も御存じかと思いますけれども、無害通航権というのがありますから、領海を通航することはできます。しかし、通航目的ではなくて、滞在してしまう、あるいはある目的を持って動かないと、こういう場合は、これは領海侵犯です、はっきり言って。その場合は、国際法上も攻撃する権利があると思います。認められておると思います。
これは無害通航権が確保されているかと思います。ただ、こうした尖閣に近いＥＥＺなり、あるいは接続水域なり、領海へ入ってきたら問題ですけれども、例えばそういった中での航行というのは軍事活動に当たるのではないか、そういう認識もできなくはない、つまり武力による威嚇と捉えられなくもない、そんなことだと思うんです。
それで、併せてなんですけれども、実はこれ重要だと思いますのは、海洋法に関する国際連合条約におきまして、領海を通航する外国船舶には無害通航権が認められているんですね、無害通航権。また、同条の、第十九条第二項では、沿岸国にとって無害でない通航が例示されております。ただし、ということなんでしょうが、同規定に基づき国内法が整備されていることもこれ承知しております。
二年前は、まあ本当かどうか分からないですけれども、中国人の漁民、漁師ですね、が漁船でもってやってきて我が国の領海内で漁をやったから、それは無害通航権に当たるものではないということで、領海侵犯ですよということで対処しようとしたらいろいろ妨害をされたので公務執行妨害で捕まえた、ですよね。つまり、相手はただの漁師です。自分のなりわいをするに当たって法律に触れたので日本に捕まった、そういう話ですよ。
今回改正をお願いしております外国船舶航行法は、無害通航権のうち、通航に当たるかどうかというところに着目いたしまして、これを領海から退去させようとするものでありまして、通航というのは迅速にすっと通り過ぎるということでありますので、正当な理由もないのに停留したり徘回したりするのは通航ではないということで、立入検査をし退去命令をかける、あるいは今回お願いしているように、勧告をして退去命令をかけて追い出すということをやろうとするものでございます
無害通航権の制限はあるけれども、この安保理決議によって国際法上の問題がクリアされるということで理解をさせていただきました。 次に、領海内はいいんですけれども、いわゆる公の海、公海に出たときに、これは今政務官がおっしゃった旗国の同意が必要になるんですけれども、この同意は、具体的にどのような手続、そして形式において求めるのか、これについてお聞かせください。
委員御指摘のように、世界のそれぞれの国が船舶を航行する場合、国連海洋法条約に基づきまして、それぞれの国の領海を通航する場合に認められる権利、すべての国の船舶が有する権利というものとして、無害通航権というものがあります。 今回、この法律で定める、我が国の領海内における旗国の同意を得ずに貨物検査を行うということについては、この無害通航権を制限する関係になります。
これはまず、我が国の内水においては、この検査はもちろん何の問題もなく我が国の権限で行えるんですけれども、では、我が国の領海においてこの検査を行うときに、外国領海においては、国際法上、どの国の船舶においても無害通航権、要するに、害がなければ通航する自由な権利が与えられておるんですけれども、この法案のスキームですと船長の承諾が必要です。
領海の外国船舶については、国連海洋法条約上、第十七条、第十八条、第十九条の無害通航権があるわけでございます。すなわち、沿岸国の平和、秩序、安全を害することなく、継続的かつ迅速に行われる通航を行う船舶に対しては立入検査を実施することはできない、そのようになっているわけです。その無害通航権を超えて外国船舶に検査ができる、そういう理由、根拠というのは何かということです。
○武正委員 日本が海洋国家として、そして貿易立国として、世界の海が、特に公海が、無害通航権ですか、あるいは旗国主義、要は、船がどこへ行ってもそこは日本なんだという、これはすばらしい法律というか、お互いの共通のルールだと思うんですね、主権尊重ということも含めて。
他方、冒頭の御質問に対して私申し上げましたように、国際法上の観点からいたしますと、船舶の航行の自由という観点から、領海においては無害通航権というものが国際法上あるということになっているわけでございます。この無害通航権というのは、十二海里の領海の中を止まらずにこう抜けていくと、港に寄るというような行為はこれはまた別でございます。これは無害通航の対象ではございません。