2021-04-15 第204回国会 衆議院 憲法審査会 第1号
安全保障、緊急事態条項、環境、両院制その他、国民の皆様とともに議論を深めていくべき論点は多々ございますが、発言の時間が限られておりますので、実質的な憲法論議は別の機会に譲ることとしまして、本日は、憲法改正法案がまとまった場合の手続法である国民投票法改正法案について、私見を述べさせていただきます。
安全保障、緊急事態条項、環境、両院制その他、国民の皆様とともに議論を深めていくべき論点は多々ございますが、発言の時間が限られておりますので、実質的な憲法論議は別の機会に譲ることとしまして、本日は、憲法改正法案がまとまった場合の手続法である国民投票法改正法案について、私見を述べさせていただきます。
ややもすると、九条、安全保障の問題に目が向きがちでありますけれども、私は、人権もあり、そして統治機構もあり、そして九条もあるこの日本国憲法の中で、統治機構の問題、行政と国会、この立法府の機能というもの、それから、衆参両院の役割分担が世界的に見るとかなり類似をしているわけでありますけれども、参議院がどのような衆議院と異なるところの独自の使命を担って両院制の下で国民の負託に応えていくかと、そのことについて
同時に、先ほどの民進党案の附則第四条に、特に人口が急激に減少している地域の民意を適切に反映させることに留意した上で、全国民を代表する国会議員を選出するための望ましい選挙制度のあり方について、両院制のもとで各院が果たすべき役割を踏まえるとともに、民意の集約と反映の適正なバランスに配慮しつつ、公正かつ効果的な代表を実現するために不断の見直しを行うことを明記しました。
民進案では、この自公案の条文に加えまして、この途中に、「両院制の下で各議院が果たすべき役割を踏まえるとともに、」という文言が挿入をされていることと、さらに第二項として、「前項の見直しにおいては、特に人口が急激に減少している地域の民意を適切に反映させることに留意するとともに、更なる国会議員の定数削減を図るよう努めるものとする。」という条項を追加している点が異なっております。
民進党案の附則第四条に、特に人口が急激に減少している地域の民意を適切に反映させることに留意した上で、全国民を代表する国会議員を選出するための望ましい選挙制度のあり方について、両院制のもとで各議院が果たすべき役割を踏まえるとともに、民意の集約と反映の適切なバランスを実現するために、不断の見直しを行うことを明記させていただいております。
それと同時に、民進党案の附則第四条に、特に人口が急激に減少している地域の民意を適切に反映させることに留意した上で、全国民を代表する国会議員を選出するための望ましい選挙制度のあり方について、両院制のもとで各議院が果たすべき役割を踏まえるとともに、民意の集約と反映の適正なバランスを実現するために、不断の見直しを行うことを明記させていただいております。
一方で、民進党案の附則第四条に、特に人口が急激に減少している地域の民意を適切に反映させることに留意した上で、全国民を代表する国会議員を選出するための望ましい選挙制度のあり方について、両院制のもとで各議院が果たすべき役割を踏まえるとともに、民意の集約と反映の適正なバランスを実現するために、不断の見直しを行うことを明記させていただいております。
日本国憲法は、第四十二条で両院制を規定し、第四十三条一項で「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」としております。衆参いずれもが全国民の代表と位置付けられております。二院制を採用するほかの諸国を見ますと、連邦制の下で州の利益を反映するために上院を置いていたり、上院議員が民選でない、下院と異なり間接選挙で選出されたりなどという場合が多くなっております。
また、連邦参議院の在り方については、連邦議会との間でねじれ状態が続いてきたものの、ドイツ人は議論を好む国民性であり、調整が図られることで両院制は円滑に機能している等の見解が示されました。 次に、連邦議会事務局から、議会による政府統制等について説明を聴取しました。
すなわち、国政重要問題のうち、まず、憲法改正の対象となり得る問題のほか、二つ目として、統治機構に関する問題、これは、例えば両院制の問題など、国会による発議が必ずしも機能しない可能性があることを想定された問題でありますが、このような問題、三つ目として、生命倫理に関するような、政党政治を超えた、国会議員、国民の死生観などに関するような問題、この三つを例示として掲げた上で、その具体的な対象範囲は、国民投票
今日お配りいただいたこの資料を拝見していて感じたことなんですけれども、先生の資料の二ページ目に、憲法制定過程での両院制に関しての記述がございます。このとき、ＧＨＱ草案は一院制であった、マッカーサーは一院制をよしとした。直属の部下のケーディスの発言では、場合によっては一院制では譲ってよいが、その代わり他は変えさせないと。結果として、日本側が粘り参議院を創設。
加藤一彦参考人のレジュメに両院制の実質で四点挙げられていますが、二院制というものがなぜ必要かということについて参考人の方から御教示いただければと思います。また、今日教えていただきました任意的両院協議会改革可能性で、成案作成の実質的機能、合意への条件整備というところをもう少し話していただけたら有り難いというふうに思います。
私は、一院制に変わったところは、政治体制が根本的に変わった旧共産国のような例もあるので、その辺のことについてはよく承知していないんですが、いわゆる自由民主制を取る国で両院制だったところが一院制になった、戦後一院制になった例は、一番多くあるパターンは、貴族院を廃止して衆議院だけにしたという例であります。
議院内閣制のもとにおきましては、国会、両院制の場合には特に下院となりますけれども、この下院の有する内閣不信任決議権と、これに対抗する内閣の下院解散権によるチェック・アンド・バランスに基づいて、立法府と行政府がいわば分離と融合する形で責任政治のシステムが構築されているところと一般に理解されております。
すなわち、立法府と行政府が権力分立の要請に基づいて一応分離されていること、そしてその上で、行政府が立法府、特に両院制の場合には下院に対して政治責任を負い、その民主的なコントロールに服する関係にあること、このように理解されているところでございます。
あと、現在の選挙制度、特に上院、参議院の選挙制度についての解釈では、職能代表制については先ほど帝国議会での議論を御紹介申し上げましたが、京都大学の大石真先生の教科書などによりますと、両院の組織法、組織原理というものは、両院制をとる国では違えてしかるべきだ、憲法に明文の規定があろうとなかろうと、下院は直接選挙制と全部入れかえ制、これは必須である、これは世界各国からいっても当然だ。
必ずしも詳細な資料が手元にはございませんけれども、帝国議会におきます両院制の問題、二院制の問題に関して、一票の格差についてまでの御議論は手元の資料では見当たりません。 若干、それに関連する御議論を御紹介させていただきますと、帝国議会におきまして、二院制の問題については、貴族院ではなくて新しい両院制に対する構想や、一院制を排して二院制を採用した理由などが御議論になられました。
二点目は、確かに二院制で国会ですぐさま迅速に法律が成立しないとお思いになることは大変理解できますが、国会でも、非常に必要な法律は、例えば委員長提案で成立し、すぐ本会議で採決するなど、両院制であるけれども、合理的で必要な立法はすぐさまというか、成立できる状況にあると。
その意味で、二院制、両院制がうまく機能するならいいんですが、そうでなくて、なかなかいろいろなところで障害があるということになりますと、立法の働きについても少し再検討をお願いする方がよろしいのかなというふうに思った次第でございます。 以上です。
もちろん、この憲法の制定当初、ＧＨＱとの間では、いや、そんなものは必要でないと言われて、なぜかと聞いたら、いや、それは委任立法で対処すればいいとか、あるいは内閣のエマージェンシーパワー、緊急権があるじゃないかというふうに総司令部側は言ったんですが、日本には内閣の緊急権という、権限を行使するという考え方は基本的にありませんから、そうすると、委任立法で、さっきもちょっと出ましたけれども、両院制で支障はないということですと
予算と、予算の前提となる歳入法案、つまり税法、これは一体として考えるべきではないかと思うんですが、どうも憲法はそうなっていないというところに、憲法の議論というと九条論が盛んでございますが、単に九条論にとどまらない、この両院制、その中において、こういう国民生活に一番基本的なものをどうしていくかというのは、実は、憲法を考えるときの最大の論点でもあろうかと私は思っております。
四つに、憲法審査会の合同審査会の開催と権限、また、両院協議会の開催を可能とする仕組みは、憲法九十六条の趣旨に反し、両院制の原則をないがしろにするものでございます。とりわけ、勧告権限は、改憲原案の起草の段階で、また両院協議会は改憲案発議の最終段階で、いずれも国会における発議をしやすくする仕組みであることが明らかになりました。
そうしたときに、既にある二院制、両院制を、そういう役割をわざわざ切り縮めるような制度設計するのはいかがかと思うわけです。同日選挙という場合もないわけじゃないでしょうが、それにしても選挙、仕組みが違いますから、やはり両院の意思は同じ会派に属する議員さんたちの間でも違ってくることはあると思います。それは、ひいては改憲提案の中身の豊かな内容になってきて、見返りは十分ある。
両院制のときにあえて両院にまたがる様々な機関をつくるというのは、これは憲法事項だと、こういう判断が現在の憲法にはあるんじゃないかと思います。
この制度を設けないということになれば、合同審査会ということではなくて、それこそ両院協議会という形で、つまり衆議院、参議院それぞれ院の意思が決まっていない段階でそもそも調整はあり得ないという、両院制というのはそういうものだという考え方というのは一つ立つと思うんですね。
私が危惧しているのは、両院制の持っている本質的な意義が、やはり時間の経過の中で、時間差の中でその議論を深めていくという機能を持っているわけですね。それをやはり、同時間にそろえて、何というかな、先へ先へと進めていくという、そういう言わば手続、つまり手続の方式が少ない。それは一院制の場合はそうですよね、つまりその場で決めるわけですから。結局その方式を今度持ち込もうとしているわけですね。
○参考人（高見勝利君） 何度も申しておりますように、両院制の持っている基本的な哲学ですね、つまり時間の中で同じものを別の角度から、あるいは世論の反応いろいろあるわけですけれども、そういったものを踏まえながら深めていくというのが本来二院制の持っている機能ですし、哲学だと思うんですね。それに対して、それを打ち破るというところに非常に一番の危機感を持っているということです。
だから、両院協議会について規定がない趣旨は、それだけ憲法改正の発議は厳格なものであって、それぞれの院で総議員の三分の二以上の賛成を求める、それは両院制、二院制の原則、それぞれの院の自律性、独自性、これからして両院協議会の規定を置いていないという考え方が、葉梨議員は通説かどうかは知りませんがとおっしゃるけれど、こういう見解が通説的な見解だとおっしゃる憲法研究者がいらっしゃるわけです。
憲法審査会の常置に道理はないこと、憲法審査会の設置を含む国会法改正のねらいは改憲を目的とした憲法の調査や改憲原案の審査を常時行いいつでも改憲原案の提出ができる機関を国会に設けることにあること、改憲原案についても両院の意思が異なれば本来廃案になるべきものを、そうさせないために合同審査会と両院協議会によって入り口でも出口でも両院での三分の二以上の賛成を何が何でも形成することにあることなど、憲法が定める両院制
このような仕組みは、憲法が定める両院制の原則、そして憲法九十六条の趣旨に反するものだということを指摘して、補足的発言を終わります。
総合的に調査を行うものとされており、既存の委員会との間で競合が生ずる可能性がある、憲法改正原案の審査を閉会中にも可能とする特例があるが、この特例を憲法改正原案に限るのであればその根拠を示す必要がある、各議院の憲法審査会は憲法改正原案に関し合同審査会を開くことができるものとし、その上で合同審査会に各議院の憲法審査会への勧告権を付与しているが、両院の意見調整は本来両院協議会で行うべき事項であり、憲法の両院制
従来の実績から見て、両院協議会で成案が調い、両院で可決成立する見込みが極めて乏しいことを見越した、事前の協議機関としてこの合同審査会の設置というものが考えられているとするならば、そもそも、一定の時間差を設け、異なる視点から二度の審査、審議を尽くすという憲法の両院制の趣旨からして、大いに問題のあり得る制度ではないのかと思われるので、あらかじめ十分に議論を尽くしておく必要があるものと考えます。
三分の二でいくということでＧＨＱ側から日本政府に渡されたわけでありますけれども、しかしながら、日本側の方で両院制をとったがために、極めて難しいことになったのだろうということであります。 そういう雰囲気の中で、その法制局の想定問答ができたと思うんですね。
このほか、少子高齢化社会における社会保障のあり方、高度情報化社会におけるプライバシーの保護の問題、両院制の問題、行政監視のあり方、違憲審査制の問題、道州制を初めとする地方自治の問題など、憲法に直接間接に関連する分野は枚挙にいとまがございません。 さて、御承知のとおり、日本国憲法第九十六条の憲法改正規定に基づく手続法は、いまだ制定されておりません。